SA/Ka 864/95

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 września 1996 r. sprawy ze skargi Bernadetty K.-M. na decyzję Wojewody w C. z dnia 20 lutego 1995 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w C. przy ul. J. 141 I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej przed wywłaszczeniem działki nr 2/5, która obecnie wchodzi w skład działki nr 21/5; II. zasądził od Wojewody w C. na rzecz Bernadetty K.-M. kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z 30 listopada 1979 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 1418 m2 oznaczoną na mapie geodezyjnej z 13 grudnia 1978 r. nr 71 jako działka nr 2/5, stanowiącą własność Bernadetty K.-M. Decyzję oparto na przepisach art. 15, art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/, a wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zakładów Metalowych "Domgos" w C. W uzasadnieniu podkreślono, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość jest niezbędna pod rozbudowę wymienionych wyżej Zakładów. W dniu 4 kwietnia 1992 r. Bernadetta K.-M., powołując się na przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, wystąpiła o zwrot wywłaszczonej działki, podnosząc, iż nie została wykorzystana pod rozbudowę Zakładów Metalowych "Domgos" ani też zagospodarowana. Decyzją z dnia 4 sierpnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odmówił przywrócenia wnioskodawczyni prawa własności opisanej wyżej nieruchomości podając w uzasadnieniu, iż wywłaszczona nieruchomość została wraz z innymi gruntami przekazana decyzją z dnia 10 grudnia 1986 r. w zarząd Zakładom Metalowym "Domgos" w C. i podczas regulowania stanu własności nieruchomości w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działka 2/5 weszła w skład nowych działek nr 21/1, 21/2 i 21/3. Na mocy decyzji Wojewody w C. z 20 lutego 1992 r. stwierdzono, że grunty te 5 grudnia 1990 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego zarządcy, tj. Zakładów Metalowych "Domgos". Wykorzystanie nieruchomości było - według Kierownika Urzędu Rejonowego - zgodne z celem wywłaszczenia i planem zagospodarowania przestrzennego, w którym pierwotna działka 2/5 przeznaczona jest pod przemysł i urządzenia komunikacji. Działka 21/1 została zajęta pod stację trafo, działka 21/2 stanowi obecnie drogę - ul. J., a działka 21/5 weszła w skład zakładu przemysłowego, jest trwale ogrodzona i wykorzystana dla celów produkcyjnych. Podkreślił przy tym, że działki te weszły w skład strefy ochronnej o szerokości 300 m wynikającej z uzgodnienia założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Powyższa decyzja została uchylona 19 października 1993 r. przez Wojewodę w C., który - rozpoznając odwołanie byłej właścicielki nieruchomości - podkreślił, iż organ I instancji nie ustalił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na treść decyzji, a w szczególności konieczności istnienia 300 m strefy ochronnej. Nie wyjaśniono też - według Wojewody - czy funkcjonujący na działce 21/5 zakład betoniarski jest częścią Zakładów Metalowych "Domgos" i czy nie koliduje to z wyznaczoną strefą ochronną oraz czy część działki 21/2 jest nadal niezbędna pod urządzenie ul. J. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w C., decyzją z dnia 14 marca 1994 r. na podstawie przepisu art. 105 Kpa umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Podkreślił w uzasadnieniu, iż przez wywłaszczoną działkę przebiegają podziemne urządzenia elektroenergetyczne, które stanowią o ograniczonej używalności działki. Ponadto - odwołując się do treści uchwał Sądu Najwyższego z dnia: 23 września 1993 r. III AZP 13/93 i 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93 - zaakcentował, iż nieruchomość nie jest w całości we władaniu Skarbu Państwa ani Gminy i stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Zakładów Metalowych "Domgos" i nie można orzec o jej zwrocie. Wojewoda w C., decyzją z dnia 18 maja 1994 r. - po rozpoznaniu odwołania Bernadetty K.-M. - uchylił wspomnianą wyżej decyzję organu I instancji i po raz drugi przekazał sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zaznaczył, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 11 maja 1994 r. doszło do zmiany wniosku o zwrot nieruchomości i obejmuje on obecnie zwrot części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działki 21/1 wydzielonej pod stację trafo i działki nr 21/2 stanowiącej projektowaną ul. Jaskrowską. W odniesieniu do działki 21/5 będącej w użytkowaniu wieczystym Zakładów "Domgos" wnioskodawczyni podtrzymywała wniosek o jej zwrot bądź alternatywnie otrzymanie działki zamiennej o pow. ok. 700 m2 lub ekwiwalentu pieniężnego. Przedstawiciel "Domgosu" przedłożył pismo, w którym stwierdza, że działki 21/1 i 21/2 nie są w użytkowaniu wieczystym tej jednostki oraz że nie wyraża zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu części działki nr 21/5. Przytoczył decyzję Prezydenta Miasta C. z 30 lipca 1992 r. o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę 21/1, 21/2 i 21/4. Ponieważ działki 21/1 i 21/2 znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonano podziału działki nr 21/1 /teren pod stacją trafo/ na działki: 21/15, 21/16 i 21/17. Działka 21/16 stanowiła część wywłaszczonej działki 2/5, która nie została zajęta pod stację trafo. Działka 21/2 /teren przeznaczony na poszerzenie ul. J./ została podzielona na działki: 21/18, 21/19 i 21/20. Decyzją z dnia 15 grudnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. na podstawie przepisu art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ orzekł o zwrocie na rzecz Bernadetty K.-M. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki 21/16 o pow. 408 m2 i nr 21/19 o pow. 283 m2 uznając, że działki te stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji Bernadetta K.-M. wniosła o przyznanie jej - niezależnie od zwróconych już części - pozostałych działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że "jej zamiarem i celem był zwrot całej nieruchomości a nie tylko 691 m2. Zarzuciła, iż decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do pozostałej części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Wojewoda w C. - po rozpoznaniu odwołania - decyzją z dnia 20 lutego 1995 r. uchylił pkt I decyzji organu I instancji i orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka 21/16 o pow. 408 m2 i działka 21/19 o pow. 283 m2 oraz odmówił zwrotu nieruchomości o pow. 727 m2 stanowiącej przed wywłaszczeniem część działki nr 2/5, która obecnie wchodzi w skład działki nr 21/5. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaznaczył, że zwrot opisanych wyżej działek byłej właścicielce stał się możliwy ponieważ grunty te nadal pozostają we władaniu Skarbu Państwa. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 727 m2 wchodzi w skład działki nr 21/5 i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Zakładów Metalowych "Domgos" - co uniemożliwia jej zwrot. Dodatkową okolicznością, która - według Wojewody - uniemożliwia zwrot tej części nieruchomości, jest ogłoszenie upadłości "Domgos-u". Odwołał się do treści art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe /Dz.U. 1991 nr 118 poz. 512/, który stanowi, iż na skutek ogłoszenia upadłości, upadły traci z samego prawa możność rozporządzania majątkiem należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości. Majątek ten stanowi część masy upadłości, a syndyk nie może skutecznie złożyć oświadczenia zmierzającego do zmniejszenia tej masy poprzez zrzeczenia się "uwłaszczonej" nieruchomości; jedynie zrzeczenie się tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy dawałoby możność zwrotu gruntu na rzecz byłego właściciela. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bernadetta K.-M. zarzuciła, iż decyzja Wojewody zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 71 par. 1, art. 107 par. 3 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o jej uchylenie ze względu na naruszenie prawa materialnego i przepisów procesowych, które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Skarżąca argumentowała m.in., że cytowane przez organ odwoławczy uchwały Sądu Najwyższego, które stoją na przeszkodzie wydania orzeczenia o zwrocie, zostały podjęte już po złożeniu przez nią wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie powinny być brane pod uwagę. Wywodziła, iż od czasu podjęcia decyzji o wywłaszczeniu /1979 r./ upłynęło przeszło 15 lat, a mimo to nie zagospodarowano nieruchomości i nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona. Obecnie "stanowi ugór porośnięty chwastami i dziko rosnącym zielskiem - co potwierdziła wizja lokalna". Na terenie tej części nieruchomości nie ma żadnego budynku, co - zdaniem skarżącej - dodatkowo potwierdza, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Argument, iż zwrot nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na ogłoszenie upadłości Zakładów "Domgos" uznała za "niezbyt jasny", gdyż ma to tylko ten skutek, że upadły traci możliwość rozporządzania majątkiem należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości. Tymczasem - zdaniem skarżącej - Zakłady "Domgos" nie są właścicielem nieruchomości a tylko wieczystym użytkownikiem, natomiast "rzeczywistym właścicielem" jest ona sama. Twierdzenie, iż syndyk nie może złożyć oświadczenia zmierzającego do zmniejszenia masy upadłościowej uznała za słuszne, ale odnosi się tylko do tych składników majątkowych, które są własnością przedsiębiorstwa. Skarżąca podkreśliła, iż jest niedopuszczalne, aby ziemia pozostająca tylko w użytkowaniu wieczystym "Domgos-u" była przedmiotem operacji finansowych, w tym sprzedaży jej przez syndyka, gdyż byłoby to sprzeczne z elementarnymi zasadami prawa własności osób, którym odebrano ziemię przymusowo, bez żadnego zagospodarowania i pożytku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w C. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż organy obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. Część nieruchomości wnioskowanej do zwrotu stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Zakładów "Domgos", jest trwale ogrodzona i z tego powodu nie można orzec o jej zwrocie. Dodatkową okolicznością, która stoi na przeszkodzie temu, aby orzec o zwrocie nieruchomości, jest ogłoszenie upadłości Zakładów "Domgos", które przez to utraciły możliwość rozporządzania majątkiem a syndyk masy upadłości nie może skutecznie złożyć oświadczenia zmierzającego do zmniejszenia masy upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił w tej sprawie przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Według jego brzmienia, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten - jak podkreśla się w literaturze oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - ustanawia ogólną zasadę powinności zwrotu nieruchomości niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych i to bez względu na przyczyny, które spowodowały, iż nieruchomości te /lub ich części/ nie zostały wykorzystane na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 7/94 - OSNAPU 1994 nr 1 poz. 3/. Przyjmuje się, że w razie niewykorzystania nieruchomości na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, poprzedni właściciel nabywa z mocy powołanego wyżej przepisu roszczenie o zwrot nieruchomości i staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, gdyż postępowania administracyjne w tych sprawach dotyczą jego interesu prawnego. Ma również interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego o rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia. W razie zaś wszczęcia takiego postępowania zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z mocy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. IV SA 1949/92 - ONSA 1995 Nr 1 oraz z dnia 6 maja 1994 r. SA/Kr 1740/93 - Wokanda 1994 nr 11 str. 36-38/. Kluczowe i wstępne znaczenie zatem dla dalszego toku postępowania ma ustalenie, czy wywłaszczona niegdyś nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc takiej sytuacji faktycznej, która wskazuje na to, że w dniu złożenia przez właściciela wniosku o zwrot, cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany. To, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może - do czasu przejęcia jej we władanie - wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o jej zwrocie. Ta okoliczność nie może - sama przez się - stanowić podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako że brak władania nieruchomością nie jest warunkiem materialnoprawnym wynikającym z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jedynie zatem w razie ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, organ orzekający może wydać decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości. W razie zaś wystąpienia przesłanek zawartych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami organ powinien dążyć do stanu, w którym stanie się na powrót władającym nieruchomością. Ciąży na nim bowiem obowiązek przeciwdziałania niegospodarności przy wykorzystywaniu terenów na cele inwestycyjne, który wynika zarówno z ustawy o gospodarce gruntami /art. 26/, jak i ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość, której właścicielem była skarżąca, została wywłaszczona na wniosek Zakładów Metalowych "Domgos" w 1979 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę zakładów. To, czy część nieruchomości, której zwrotu dochodziła również skarżąca, stała się zbędna pozostaje nadal kwestią sporną i nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte. W uzasadnieniu decyzji bowiem organ orzekający ograniczył się do stwierdzenia, iż jest ona trwale ogrodzona, a na przeszkodzie orzeczenia zwrotu stoi fakt, iż na części wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono z mocy prawa użytkowanie wieczyste na rzecz Zakładów "Domgos" oraz że została ogłoszona upadłość tych Zakładów. Ustalenia faktyczne, które legły u podstaw odmowy zwrotu części nieruchomości były zatem niepełne oraz opierały się na przesłankach /ustanowienie użytkowania wieczystego i upadłość/, które nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Brak było natomiast ustaleń czy kiedykolwiek został sporządzony plan realizacyjny rozbudowy zakładów oraz czy podjęto starania związane z lokalizacją inwestycji. Brak tych jednoznacznych ustaleń powodował, iż decyzja w zaskarżonej części nie mogła uchodzić za zgodną z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/ i podlegała uchyleniu. Kwestie związane z ustanowieniem użytkowania wieczystego jak i z ogłoszoną upadłością podmiotu, w którego władaniu pozostawała sporna część nieruchomości, należało rozstrzygnąć dopiero w razie ustalenia, iż nieruchomość stała się zbędną w rozumieniu art. 69 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Konieczna jest przy tym uwaga, iż organ orzekający o zwrocie nieruchomości nie jest uprawniony do oceny, czy nieruchomość ta wchodzi w skład masy upadłości, jak też czy istnieją przesłanki uzasadniające wygaszenie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy została ogłoszona upadłość podmiotu, który władał wywłaszczoną nieruchomością. Na skutek ogłoszenia upadłości upadły traci z mocy samego prawa zarząd majątkiem oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości, jak też nabytym w trakcie postępowania upadłościowego. Żaden przepis ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z dnia 25 września 1981 r. /t.j. Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./, jak też rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe /t.j. Dz.U. 1991 nr 118 poz. 512 ze zm./ nie wiązał z upadłością utraty podmiotowości prawnej przedsiębiorstwa. Jedynie z mocy art. 60 prawa upadłościowego postępowanie dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości może być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka lub przeciwko niemu, gdyż ten z mocy prawa /art. 90 prawa upadłościowego/ obejmuje majątek upadłego i przeprowadza likwidację. Z masy upadłości wyłączone są rzeczy nie należące do upadłego i wydaje się je osobie mającej do tego prawo /art. 28 prawa upadłościowego/. O tym jednak, czy wyłączeniu z masy upadłości podlegają nieruchomości, co do których istnieje ustawowy obowiązek zwrotu /art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/, rozstrzyga sędzia - komisarz po wysłuchaniu syndyka w trybie określonym w art. 31 prawa upadłościowego Oddalenie takiego żądania nie stoi na przeszkodzie dochodzeniu roszczenia w drodze powództwa przeciwko masie upadłości /art. 31 par. 3 prawa upadłościowego/. Uwzględnienie żądania wyłączenia rzeczy /wierzytelności/ z masy upadłości czy to w postępowaniu upadłościowym przez sędziego - komisarza, czy też w trybie procesowym, prowadzi do powstania tytułu egzekucyjnego w rozumieniu art. 777 Kpc zobowiązującego syndyka do wydania uprawnionemu przedmiotu wyłączenia. W razie ogłoszenia upadłości podmiotu, który włada nieruchomością, co do której poprzedni właściciel zgłosił żądanie zwrotu nieruchomości oparte na przepisie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ orzekający stwierdzając w toku postępowania, że istnieją ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, powinien - stosownie do art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa - zawiesić toczące się postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii związanej z wyłączeniem nieruchomości z masy upadłości. Taki stan rzeczy sprzyja ochronie praw byłego właściciela i nie narusza uprawnień podmiotu, który włada nieruchomością. Mogą oni bowiem uzyskać ochronę prawną w postępowaniu przed sądem powszechnym. O tym natomiast nie może rozstrzygać organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Reasumując powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ustalenia w pierwszej kolejności czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędną w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy i od tych ustaleń będzie zależny dalszy tok postępowania. Jeśli bowiem okaże się, że "nieruchomość jest zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" - konieczne będzie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 100 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wystąpienie w trybie przewidzianym w art. 31 prawa upadłościowego do sądu powszechnego o wyłączenie spornej części nieruchomości z masy upadłości lub wezwanie skarżącej do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Postępowanie administracyjne powinno być do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii zawieszone. Odrębną pozostaje też kwestia czy i w jakim zakresie prawa skarżącej do nieruchomości stanowiły przeszkodę w nabyciu przez zainteresowane Przedsiębiorstwo użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie w trybie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana przedwcześnie, bez należytego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i - na podstawie przepisu art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa oraz art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ - orzekł o jej uchyleniu.