II SA/Wr 496/96

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Urszuli B. na uchwałę Rady Gminy P. (...) z 14 lutego 1996 r. i uchwałę Rady Gminy P. (...) z 29 marca 1996 r. w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy P. (...) z 19 czerwca 1993 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia budynków i lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy - stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; (...). Urszula B. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy P. (...) z 14 lutego 1996 r. w sprawie zmian w uchwale (...) z 19 czerwca 1993 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia budynków i lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy oraz uchwałę Rady Gminy P. z 29 marca 1996 r. (...) w sprawie zmiany uchwały (...) z 14 lutego 1996 r. W uzasadnieniu Urszula B. wskazała, że 19 czerwca 1993 r. Rada Gminy P, podjęła uchwałę (...) w sprawie przeznaczenia do zbycia budynków i lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy. 15 grudnia 1994 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę (...), wprowadzając zmiany w treści opisanej uprzednio uchwały (...). W wyniku wprowadzonych zmian, Gmina przeznaczyła do zbycia zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny położony w S. przy ul. P. Lokal ten, a konkretnie mieszkanie oznaczone numerem 18/2 zajmuje wraz z rodziną na podstawie decyzji administracyjnej z 4 listopada 1992 r. W wyniku podjętej uchwały Urząd Gminy P. przystąpił do sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. Skarżąca zaś, kierując się podjętą uchwałą, rozpoczęła gromadzenie środków pieniężnych oraz przystąpiła do remontu lokalu. Całość dokumentacji potrzebnej do transakcji kupna-sprzedaży była gotowa w maju 1995 r. Urząd Gminy, na wielokrotne interwencje, informował o niezwłocznym wyznaczeniu terminu zawarcia umowy notarialnej. Zarząd Gminy P. na posiedzeniu z 15 listopada 1995 r. postanowił wyłączyć ze sprzedaży mieszkanie położone na parterze, oznaczone nr 1, z przeznaczeniem na powiększenie punktu aptecznego oraz wyłączyć ze sprzedaży strych. 12 października 1995 r. Zarząd Gminy postanowił przeznaczyć do sprzedaży lokal użytkowy - aptekę. W tych okolicznościach nie jest zrozumiałe wstrzymywanie przez Zarząd Gminy sprzedaży lokali. Rodzi to podejrzenie stronniczego działania, będącego wynikiem represji za udział w referendum gminnym w sprawie podziału Gminy, które odbyło się 12 listopada 1995 r. Na sesji Rady Gminy P. z 13 grudnia 1995 r. został przedstawiony przez Zarząd Gminy projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały (...) z 19 czerwca 1993 r., lecz uchwała taka nie została podjęta. Jej projekt został skierowany do zaopiniowania przez Komisję Ochrony Zdrowia i Komisję Budownictwa. Podjęcie ww. uchwały Rada Gminy uzależniła od opinii mieszkańców sołectwa wsi S. 12 grudnia 1995 r. Zebranie Wiejskie wsi S. podjęto jednogłośnie uchwałę podtrzymującą uchwałę Rady Gminy z 19 czerwca 1993 r. dotyczącą sprzedaży mieszkań zainteresowanym: J. W. i J. B. Na ponownym zebraniu stanowisko mieszkańców zostało podtrzymane. 14 lutego 1996 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę (...) w sprawie zmian w uchwale (...) z 19 marca 1993 r. Uchwałą tą wyłączono ze sprzedaży lokale mieszkalne wskazane w załączniku pod poz. 109, położone na działce nr 351 w S. ul. P. Poz. i nr nie odpowiadają oznaczeniom lokali zajmowanych przez skarżącą. W treści podjętej uchwały zostały naniesione odręczne poprawki. Kolejna uchwała, z naniesionymi poprawkami, została przesłana skarżącej pismem z 26 lutego 1996 r. Z treści par. 1 poprawionej uchwały (...) wynika, że z przeznaczenia do sprzedaży wyłączono lokale mieszkalne, wskazane w załączniku do uchwały pod poz. 108, położone na działce nr 351/4 w S., ul. P. oznaczone nr 1 i nr 2. Kolejną uchwałę tej treści podjęto 29 marca 1996 r., oznaczoną (...). Zawiera ona postanowienie o uchyleniu par. 1 uchwały (...) i jednocześnie o nadaniu temu paragrafowi nowego brzmienia. 5 marca 1996 r. skarżąca wezwała Radę Gminy P. do uchylenia uchwał jako naruszających jej interes prawny. 30 kwietnia 1996 r. wezwała Gminę do uchylenia uchwały (...). Wniosek nie został rozpoznany. Uchwała narusza jej interes prawny, bowiem zamierzała nabyć lokal. Powodem zmiany uchwały jest "konieczność rozszerzenia powierzchni apteki", która ma odbyć się przez wyeksmitowanie dotychczasowych najemców lokali nr 1 i nr 2. Jest to działanie wbrew uprawnieniom najemców. Gmina ma obowiązek zapewnić dostęp do szerokiego wachlarza usług, w tym też i farmaceutycznych, ale jednocześnie ma też zaspokajać potrzeby mieszkańców co do lokali mieszkalnych. Jest bezsporne, że Gmina jest właścicielem lokalu, co daje jej możliwość dysponowania mieniem w sposób przez siebie ustalony, ale nie oznacza to pełnej dowolności dysponowania nim, w oderwaniu od wcześniej podjętych decyzji, a ponadto nie zwalnia jej od respektowania zasady równości obywateli wobec prawa. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym. Według powołanego przepisu, do rady należy podejmowanie uchwał dotyczących spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sprawa wyłączenia ze sprzedaży lokali nie mieści się w katalogu spraw zastrzeżonych do kompetencji rady, a ponadto ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyznaje ww. kompetencję zarządowi. Kwestionowana uchwała narusza zatem zarówno przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy P. wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wywodził, że zmiana zaskarżonej uchwały była podyktowana koniecznością zapewnienia niezbędnej powierzchni aptece, znajdującej się przy ul. P. 18. Zgodnie z par. 4 ust. 3 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie aptek /M.P. nr 37 poz. 277/, powierzchnia funkcjonalna apteki typu B, do której kwalifikuje się apteka w S., nie może być mniejsza niż 60 m2. Sprzedaż lokali w budynku przy ul. P. 18 łączy się ze sprzedażą części wspólnych budynku. między innymi takich jak strych, na którym obecnie znajduje się magazyn apteki. Powierzchnia apteki bez strychu wynosi zaledwie 28,95m2. Natomiast powierzchnia magazynowa apteki znajdująca się na strychu wynosi 34,05m2. Ogółem powierzchnia ta wynosi więc 63m2. Sprzedaż lokali mieszkalnych doprowadziłaby do zmniejszenia powierzchni apteki i utraty koncesji na jej prowadzenie. Świadczy o tym pismo właścicielki apteki oraz Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego w W. z 30 grudnia 1995 r. Mieszkańcy S. na zebraniu z 20 stycznia 1996 r. wyrazili zgodę na sprzedaż lokali przy ul. P. 18. Na zebraniu było obecnych 77 mieszkańców, natomiast uprawnionych do głosowania jest około 600 mieszkańców. Opinia wyrażona na tym zebraniu nie była reprezentatywna. Ponadto, należy uwzględnić fakt, że z apteki korzystają mieszkańcy sąsiednich wiosek. Potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone, może bowiem mieszkać w lokalu na dotychczasowych warunkach. W piśmie procesowym z 28 października 1996 r. skarżąca Gmina podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze. Ustosunkowując się do mocy prawnej uchwały podjętej przez zebranie wiejskie, dołączyła statut określający warunki skuteczności podjętej przez zebranie uchwały co do wymogu quorum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, "Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej". Art. 72 ust. 4 tej ustawy stanowi: "Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając w granicach ustaw swoje struktury wewnętrzne". Z ww. przepisów ustawy konstytucyjnej wynika, że gmina jest powołana do wykonywania zadań publicznych w granicach wyznaczonych przez ustawy oraz przez organy gminy określone przez ustawy. Przyznane ustawami kompetencje organów gminy nie mogą być realizowane przez inny organ gminy. "Wyodrębnienie obok "zadań" również "kompetencji" jako form pranych realizacji zadań ma przede wszystkim to znaczenie, że kompetencje rozumiane jako prawne formy działania są "nienaruszalne", chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala. Zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez zarząd, zastrzeżone dla zarządu - nie mogą być realizowane przez jego przewodniczącego: burmistrza czy wójta, chyba że ustawa na to pozwala (...). W przeciwnym przypadku prowadziłoby to do chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji". Z. Leoński: Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, str. 31. Warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności. Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Art. 18 ust. 1 tej ustawy ustala domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, wyznaczając równocześnie granice tego domniemania. Granice te wyznaczają ustawy, które, jeżeli ustanawiają kompetencje innego organu gminy, wyłączają domniemanie kompetencji rady gminy. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym określa jednocześnie kompetencje zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady, co wyłącza w tym zakresie kompetencje innych organów gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" tej ustawy w brzmieniu przed zmianą stanowił, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 100 poz. 499/ w istotny sposób zmieniła zakres właściwości rady gminy, stanowiąc w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a", że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących "określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy przyznaje radzie gminy wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, która jest ograniczona przesłanką - o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Według art. 2 ust. 1 tej ustawy, "gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rady gminy i zarządów gminy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określają właściwość rad gmin i zarządów gmin w zakresie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie nieruchomości stanowiącej własność gminy. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dotyczącej przeznaczenia lokalu do sprzedaży, właściwość organów gminy określa art. 21 ust. 9 i art. 23 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 21 ust. 9, rada gminy może określić kryteria przeznaczenia do sprzedaży lokali w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy. Pod pojęciem kryterium należy rozumieć określenie cech, jakim powinny odpowiadać lokale przeznaczone do sprzedaży, np. wielkość lokali, miejsce ich położenia, wyposażenie. Spełnienie tych kryteriów, w razie podjęcia takiej uchwały przez radę gminy, wiąże przy przeznaczeniu lokali do sprzedaży. Według art. 23 ust. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarząd gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, jest właściwy do podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. W wykazie tym określa się: I/ nieruchomość, z oznaczeniem księgi wieczystej, 2/ oznaczenie nieruchomości według danych z ewidencji gruntów i budynków, 3/ powierzchnię nieruchomości, 4/ opis nieruchomości, 5/ przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i sposób jej zagospodarowania, 6/ terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy, 7/ formę sprzedaży lub oddania nieruchomości, 8/ cenę gruntu, budynku i urządzenia oraz lokalu, 9/ wysokość opłat i terminy ich wnoszenia, 10/ warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę ze skargi Urszuli B. na uchwałę Rady Gminy P. (...) z 14 lutego 1996 r. w sprawie zmian w uchwale (...) z 19 lutego 1993 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia budynków i lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oraz uchwałę Rady Gminy P. (...) w sprawie zmiany uchwały (...) z 14 lutego 1996 r. - przyjął stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1992 r. /SA/Wr 438/92 - OSP 1994 z. 1 poz. 17 str. 47 z glosą Karola Podgórskiego/. Przewidziane zatem w art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ uprawnienia zarządów gmin podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, dzierżawę lub najem oraz podanie do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu mieści w swej treści również czynności opracowania i zatwierdzenia tych wykazów i ogłoszeń. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym wynika wyłączna właściwość rady gminy do określenia zasad zbycia nieruchomości gruntowej, zaś z art. 21 ust. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika właściwość rady gminy do określenia kryterium przeznaczenia do sprzedaży lokali w domach stanowiących własność gminy. Art. 23 ust. 1 stanowi, że zarząd gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy, podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Brak w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określenia, że do zarządu gminy należy ustalenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży budzi wątpliwości interpretacyjne, co do zakresu właściwości organów gmin. Brak ten może być podstawą wykładni, że czynności zarządu gminy mają charakter ściśle techniczny, a podjęcie uchwały w sprawie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży należy do właściwości rady gminy. Taka wykładnia jest sprzeczna zarówno z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i z art. 21 ust. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które ograniczają właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie "określenia zasad", "określenia kryteriów" przeznaczenia do sprzedaży, nie wymieniają natomiast uchwał w sprawie wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Nie może być podstawą do wyprowadzenia właściwości rady gminy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ustanawiający domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, granice tego domniemania wyznaczają ustawy szczególne, a zatem w rozpatrywanym przedmiocie - ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dokonując wykładni funkcjonalnej rozwiązań przyjętych w art. 21 ust. 9 i art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy przyjąć, iż właściwość zarządu gminy do podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży obejmuje czynności opracowania i zatwierdzenia tych wykazów i ogłoszeń. Za taką wykładnią przemawia ponadto rozwiązanie przyjęte w art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości co do danych, które zarząd gminy obligatoryjnie obowiązany jest zawrzeć w wykazie. Rozpoznając sprawę zgodności z prawem zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do zbycia budynków lub lokali mieszkalnych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż dopuszczalność takiej zmiany jest obwarowana instytucją przyrzeczenia. "Przyrzeczenie ma charakter oświadczenia woli organu administracji, nie jest decyzją administracyjną. W tej sytuacji jej skutki sprowadzają się do określonego "samozwiązania się" organu administracji co do pewnego zachowania się w przyszłości, nie ma ono jednak samo przez się mocy zmieniania dotychczas istniejących stosunków prawnych, to bowiem może dopiero nastąpić skutecznie w drodze właściwego aktu administracyjnego /decyzji/. Materialnym celem i sensem przyrzeczenia jest jednak jego dotrzymanie /np. wydanie decyzji o określonej treści/". /J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, str. 192/ Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie reguluje zagadnienia trwałości podjętych uchwał organów gmin. Jedną z zasad interpretacji prawa administracyjnego jest: "interpretacja prawa musi służyć realizacji zadań przez administrację, ale musi też służyć jednocześnie sprawie umocnienia poczucia stałości prawa, zaufania do prawa i do praw nabytych w dobrej wierze oraz stabilności stosunków społecznych" /J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego, /w:/ System prawa administracyjnego, Wrocław 1977, T. I, str. 166/. Uchwała organu gminy o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży ma moc przyrzeczenia, o ile została podjęta przez powołany do tego organ gminy. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został naruszony art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 21 ust. 9 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, przez naruszenie właściwości zarządu gminy w zakresie przeznaczenia lokali do zbycia. Z właściwości rady gminy do określenia zasad, wyrażenia zgody /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym/, określenia kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali /art. 21 ust. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ nie wynika właściwość rady gminy do uchwalania listy lokali w domach stanowiących własność gminy przeznaczonych do sprzedaży. Wobec powyższego, NSA, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał. O zwrocie kosztów postępowania NSA orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.