I SA/Po 1091/96

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Rady Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z 29 maja 1996 r. dotyczące orzeczenia nieważności uchwały Rady Gminy B. w sprawie udzielenia absolutorium - skargę oddalił. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, uchwałą nr 1254/64/AB/96 z 29 maja 1996 r. orzekło nieważność uchwały nr XVII/95/96 Rady Gminy B. z 29 kwietnia 1996 r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy B. za 1995 rok. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby wyjaśnia, iż stosownie do art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu gminy i podejmuje decyzję w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium. Podjęcie więc aktu absolutoryjnego związane jest z obowiązkiem wcześniejszego rozpatrzenia przez radę sprawozdania z wykonania budżetu, co wynika zarówno z art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe, jak i znowelizowanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W dalszej części swojego uzasadnienia Kolegium Izby wyjaśnia, iż badana uchwała zawiera stwierdzenie, iż została podjęta "(...) po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1995 r. (...)" Tymczasem w protokole nr 17/96 z obrad XVII sesji Rady Gminy B. odbytej 29 kwietnia 1996 r. w pkt V porządku obrad zamieszczono - "Sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za 1995 r. i podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia sprawozdania". W treści protokołu dotyczącego tego punktu obrad zapisano: "Przewodnicząca Rady poprosiła o odczytanie sprawozdania z wykonania budżetu za 1995 rok. Radni stwierdzili, że są w posiadaniu sprawozdania Zarządu, z którym się zapoznali. Następnie rozpatrzyli sprawozdanie i nie wnoszą do niego żadnych uwag". Jednakże Komisja Rewizyjna Rady Gminy B. w swoim piśmie z 8 maja 1996 r. stwierdza, iż Rada przyjęła sprawozdanie z wykonania budżetu za 1995 r. bez dyskusji. Zdaniem Kolegium, z powyższych ustaleń wynika, że w toku obrad Rady Gminy na XVII sesji z 29 kwietnia 1996 r. nie znalazł odzwierciedlenia obowiązek rozpatrzenia przez radę sprawozdania z wykonania budżetu za 1995 r. /art. 18 ust. 2 pkt 4 znowelizowanej ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe/. Treść pkt V porządku obrad Rady można odnieść do brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym przed jego nowelizacją, która polegała na tym, iż wyraz "przyjęcie" sprawozdania z wykonania budżetu zastąpiony został wyrazem "rozpatrywanie" sprawozdania. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, rada gminy obraduje na sesjach. Z tego przepisu wynika wprost, że rozpatrzenie sprawozdania powinno odbyć się na sesji. Treść protokołu obrad nie potwierdza, aby z tego obowiązku Rada Gminy wywiązała się. Podjęto natomiast uchwałę w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1995 rok, która nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym od wejścia w życie zmian w ustawie o samorządzie terytorialnym, tj. od 18 listopada 1995 r. Zmiany te polegają również na ustawowym uregulowaniu trybu postępowania w sprawie absolutorium dla zarządu. Mianowicie art. 18a ust. 3 tej ustawy stanowi, że wykonanie budżetu podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną rady, która zobowiązana jest przedłożyć radzie wniosek w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia zarządowi absolutorium. Komisja Rewizyjna Rady Gminy wyraziła opinię o wykonaniu budżetu gminy za 1995 rok i wystąpiła do Rady Gminy z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium Zarządowi. Opiniując wniosek Komisji Rewizyjnej, Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała na jego nienależyte uzasadnienie, z uwagi na fakt, iż zarzuty w nim przedstawione bądź rozmijały się z treścią sprawozdań, bądź też odnosiły się do ceny zagadnień nie związanych bezpośrednio z wykonaniem budżetu. Następnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podnosi, iż z treści protokołu obrad Rady z 29 kwietnia 1996 r. wynika, iż radni nie widzieli potrzeby odczytywania wniosku Komisji Rewizyjnej, ponieważ każdy z nich był w posiadaniu kserokopii wniosku i zapoznał się z jego treścią; przystąpiono natomiast do głosowania nad absolutorium, przy czym przewodnicząca Rady poddała pod głosowanie uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium dla Zarządu Gminy z tytułu rozpatrzonego sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1995 rok, w głosowaniu jawnym. Za podjęciem uchwały o takiej treści głosowało 15 radnych, a trzech radnych było przeciwnych. Powyższe - zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej - potwierdza zarzut Komisji Rewizyjnej Rady, że jej wniosek o nieudzielenie absolutorium nie był przedmiotem głosowania. Przepis art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnienie do formułowania wniosku w sprawie absolutorium przyznaje komisji rewizyjnej i w związku z tym wniosek tej komisji powinien być głosowany. Skoro Komisja przedłożyła Radzie wniosek o nieudzielenie Zarządowi absolutorium, to zarówno redakcja punktu VI porządku obrad sesji z 29 kwietnia 1996 r. w brzmieniu "udzielenie absolutorium Zarządowi Gminy i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy z tytułu rozpatrzenia sprawozdania za 1995 rok", jak i zaniechanie głosowania nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej naruszają tryb postępowania określony ustawą. Z tego względu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdza, iż Rada nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe - poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1995 rok, oraz obowiązku wyrażonego w treści art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym - poprzez zaniechanie głosowania nad przedstawionym jej wnioskiem Komisji Rewizyjnej. Rada Gminy uchwałą nr XVIII/98/96 z 27 czerwca 1996 r. postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Gminy B. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy B. podnosi, iż powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem prawa, gdyż naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu są naruszeniami nieistotnymi. W uzasadnieniu podnosi się, iż nawet w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż naruszenia prawa miały charakter proceduralny. Zdaniem skarżącej, Regionalna Izba Obrachunkowa nie wykazała natomiast, czy powyższe naruszenie o charakterze proceduralnym wywarło wpływ na treść podjętej uchwały przez Radę Gminy. Regionalna Izba Obrachunkowa orzekając o nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium bezkrytycznie oparła się na piśmie Komisji Rewizyjnej z 8 maja 1996 r., i w jego świetle dokonała nieobiektywnej interpretacji treści protokołu. Zdaniem skarżącej, brak w protokole zapisów o dyskusji nad przedłożonym sprawozdaniem nie może być traktowany jako dowód naruszenia obowiązku rozpatrywania sprawozdania. Przewodnicząca Rady dokonała co prawda nieuprawnionego przekształcenia treści wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium, jednakże skutek podjętej uchwały /unieważnionej przez RIO/ jest taki sam jak skutek uchwały odrzucającej wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi Rady Gminy B. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z 29 maja 1996 r., nie podzielając stanowiska, iż uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa. Zdaniem RIO, nie jest prawdą, iż w protokole z obrad Rady brakuje zapisów o dyskusji nad sprawozdaniem. Na str. 6 protokołu został zamieszczony zapis o przyjęciu sprawozdania bez dyskusji. Skarżąca powołując zapisy w protokole mówiące o rozpatrzeniu sprawozdania przez radnych, nie określiła jednak, w jaki sposób zostało ono dokonane przez Radę, skoro na sesji zabrakło debaty radnych, nad treścią sprawozdania. Uczestnicząca w posiedzeniu Kolegium przewodnicząca Rady Gminy wyjaśniła, iż rozpatrzenie sprawozdania Zarządu przez radnych nie miało miejsca na sesji, lecz w komisjach. Z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż rada obraduje na sesjach. Samo głosowanie jest tylko jednym z elementów obrad, tak więc sam akt głosowania nie może zastąpić wnikliwego rozważenia sprawy podczas obradowania rady gminy. Z treści protokołu z posiedzenia Rady wynika, iż dopiero po udzieleniu absolutorium wywiązała się "burzliwa" dyskusja, którą przerwała przewodnicząca, zamykając obrady. Jednakże debata o sprawozdaniu po podjęciu uchwały nie może być uznana za wywiązanie się przez radę z obowiązku rozpatrzenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 55 ust. 5 prawa budżetowego. Wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym wyłączna kompetencja rady do rozpatrzenia sprawozdania zarządu oznacza, iż nie może być ona przekazana innym organom, w tym także komisjom rady. W dodatkowym piśmie procesowym Zarządu Gminy B. z 30 sierpnia 1996 r. działającego w imieniu Rady Gminy B. zawarto dodatkowe argumenty, iż co prawda dopuszczono się naruszenia prawa, ale miało ono charakter nieistotny i powinno skutkować, na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, wydanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu wyłącznie "wskazania", że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jednakże bez wycofania jej z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zapis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, iż gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu, wyznacza ramy ustrojowe i organizacyjne gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Istota budżetu nie jest bowiem tylko natury planistycznej czy finansowej. Budżet związku publicznoprawnego jest ze swej genezy istotnie i nierozerwalnie związany z określoną formą konstytucyjną państwa oraz samorządu terytorialnego, opartą na zasadzie podziału władz i przedstawicielskiej formie rządzenia. To sprawy finansowe były bezpośrednią przyczyną wykształcenia się współczesnych demokratycznych ustrojów przedstawicielskich, a posiadane i wykorzystywane kompetencje w sprawach finansowych decydują, o rzeczywistym władztwie zarówno w państwie, jak i w gminie. Stosunkowo najstarsze są również tzw. funkcje polityczne budżetu gminy, związane z tym, iż w porządku prawnym nowożytnych państw przyjęto zasadę, że zgoda organów przedstawicielskich na pobieranie dochodów i dokonywanie wydatków jest ściśle ograniczona w czasie i musi być periodycznie powtarzana. Uprawnienia budżetowe organów przedstawicielskich mają swoje źródło w teoriach trójpodziału władz, a budżet jest jedynym instrumentem pozwalającym radzie gminy sprawować realną władzę poprzez finansowe wyznaczenie całokształtu zachowań zarządu gminy i następnie kontrolę tychże wyznaczonych zachowań zarządu gminy. Coroczne debaty budżetowe na posiedzeniach rady gminy przy okazji uchwalania budżetu i rozliczania zarządu gminy z wykonania budżetu za dany rok umożliwiają radnym szczegółowy wgląd w całokształt gospodarki lokalnej, sprawowanie roli rzeczywistego gospodarza gminy. Rola zatem rady gminy w procesie uchwalania i kontroli wykonania budżetu nie może być w żadnej mierze bierna, rada gminy nie może być w tychże sprawach "niema". W ramach funkcji politycznych budżetu gminy można także wskazać na tzw. funkcję prawną. Uchwała budżetowa rady gminy /będąca źródłem prawa lokalnego/ zatwierdza granice przede wszystkim wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób wyznaczone przez radę gminy granice liczbowe wydatków budżetowych stają się granicami prawnymi działalności zarządu. Za liczbami tychże wydatków budżetowych kryją się określone nakazy zrealizowania zadań ważnych dla społeczności lokalnych, których autorem jest rada gminy, a wykonawcą zarząd gminy. Przekroczenie granic wyznaczonych wydatków przez zarząd gminy musi pociągać za sobą skutki prawne z zakresu odpowiedzialności politycznej /nieudzielenie zarządowi absolutorium, odwołanie zarządu gminy przez radę/ czy też zastosowanie sankcji przewidzianych prawem budżetowym, karnym, cywilnym, administracyjnym czy też prawem pracy. Sąd administracyjny wskazuje wreszcie i na to, że jednym z przejawów zadań politycznych budżetu jest również funkcja kontrolna, której celem jest konfrontacja określonych uchwałą dochodów i wydatków budżetowych gminy z jej rzeczywistym wykonaniem. Kontrola legalności, gospodarności i celowości prowadzonej gospodarki finansowej gminy możliwa jest tylko na podstawie konfrontacji uchwalonego budżetu z rzeczywistym jego wykonaniem. Funkcja kontrolna budżetu jest więc bezpośrednim następstwem wyłącznego władztwa budżetowego w sferze wyznaczania przez radę gminy obowiązków i uprawnień finansowych zarządu. Ustawodawca polski chcąc wyeliminować niewłaściwą praktykę uprawnień rad narodowych, których działanie oparte było na tzw. zasadzie centralizmu demokratycznego i swoistym ubezwłasnowolnieniu organów przedstawicielskich na rzecz organów wykonawczych, nakazuje w art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ radzie gminy zachowywać się aktywnie na sesjach związanych z kontrolą wykonania budżetu gminy przez Zarząd. Przepis powyższy nakazuje radzie gminy rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu gminy. Słowo "rozpatrzenie" może oznaczać tylko aktywne zachowanie się w tej materii rady gminy podczas sesji. Również na gruncie polskiego języka etnicznego słowo "rozpatrzyć" oznacza "rozstrząsać jakąś sprawę". Z protokołu posiedzenia Rady Gminy B. z 29 kwietnia 1996 r. nie wynika, by Rada roztrząsała na sesji legalność i prawidłowość wykonania budżetu przez Zarząd Gminy za 1995 rok. "Nieme" zachowanie się Rady w tej sprawie, niespełnienie ustawowo wyznaczonych funkcji kontrolnych - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu prawidłowo oceniło jako istotne naruszenie prawa przez organ przedstawicielski, wymagające ingerencji nadzorczej. Uprawnienia kontrolne rady gminy w stosunku do zarządu zostały m.in. instytucjonalnie wzmocnione postanowieniami art. 18a w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/, która weszła w życie z dniem 18 listopada 1985 r. Zgodnie z ust. 3 powyższego art. 18a znowelizowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, tylko i wyłącznie komisja rewizyjna opiniująca wykonanie budżetu gminy jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi. Istotnym naruszeniem obowiązującego prawa jest to, że rada Gminy B. nie głosowała nad wnioskiem w sprawie absolutorium zgłoszonym przez jej własną Komisję Rewizyjną, lecz nad odmiennym wnioskiem zgłoszonym przez przewodniczącą Rady Gminy. Wbrew twierdzeniom skargi, takie postępowanie Rady Gminy B. nie jest tylko nieistotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, lecz istotnym naruszeniem przepisów ustrojowych, jakimi są postanowienia znowelizowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, a dotyczące uprawnień jednostki kontrolnej rady gminy, jaką jest jej komisja rewizyjna. Z tych zatem względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie uwzględniono skargi Rady Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w P.