II SA/Kr 1377/96

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Uzdrowiskowej K. podjęła w dniu 22 stycznia 1991 r. uchwałę w sprawie zasad korzystania ze strefy ruchu pieszego w K. Wydano ją na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W tekście tej uchwały postanowiono m.in. wprowadzić "opłaty za korzystanie ze strefy ruchu pieszego przez posiadaczy pojazdów, którzy uzyskali zezwolenie na wjazd do tej strefy" /par. 3 ust. 1/ oraz ustalono, że "wysokość opłaty za korzystanie ze strefy oraz zasady udzielania zezwoleń na wjazd do strefy określa załącznik nr 2" /par. 3 ust. 2/. W szczególności w załączniku tym wprowadzono opłatę w wysokości 25.000 st. zł za jednorazowe korzystanie ze strefy od osób fizycznych i prawnych, o których mowa w par. 1 ust. 2 załącznika, czyli od jednostek użytkujących obiekty sanatoryjno-wczasowe, prowadzących działalność gospodarczą na terenie objętym strefą oraz od osób fizycznych i prawnych /par. 2 lit. b/. W dniu 21 marca 1996 r. Rada Gminy Uzdrowiskowej K. podjęła kolejną uchwałę, zmieniającą uchwałę w sprawie zasad korzystania ze strefy ruchu pieszego w K., w oparciu o tę samą podstawę prawną (...). Zmiana ta polega na podwojeniu stawki opłaty. Na obie te uchwały skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda N. W uzasadnieniu skargi Wojewoda N. wskazał, że wyłączony z ruchu pojazdów odcinek obejmujący ulice N. i D. w K. wraz z deptakiem, są odcinkami drogi lokalnej, a więc drogi publicznej. Nie jest to więc droga wewnętrzna w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 11 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zm./, a zatem droga ta nie należy do gminnych obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W tej sytuacji Rada Gminy Uzdrowiskowej K. nie miała upoważnienia do wydania omawianych uchwał. Wojewoda stwierdza jednocześnie, że nawet przyjmując, że wyłączony z ruchu odcinek drogi stanowi drogę wewnętrzną, i tak brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za korzystanie z niej przez posiadaczy pojazdów, którzy uzyskali zezwolenie na wjazd do strefy, gdyż na podstawie odrębnych przepisów pobierana jest opłata za samo zezwolenie /jako opłata skarbowa/. Gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ustalenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę Gmina Uzdrowiskowa K. wniosła o jej oddalenie, uznając stanowisko Wojewody N. za błędne "zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak też w zakresie zgodności z prawem zaskarżonych uchwał". Zauważono, że drogi, o które chodzi w obu uchwałach nie zostały przez Wojewodę N. zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Są one zatem drogami wewnętrznymi. Teren dróg wewnętrznych jest własnością gminy i są one obiektami użyteczności publicznej. Ich zarządca ma, zgodnie z ustawą, regulować tryb i zasady korzystania z nich, może więc, zdaniem gminy, wprowadzać również opłaty za to korzystanie. Stwierdzono też dalej, że od 1994 r. ulice, o których mowa, zostały wyłączone z ruchu i od tej pory nie dotyczy ich wydawanie osobno opłacanych zezwoleń na wjazd. Przejazd po tych ulicach "stanowi inny sposób korzystania z tych ulic, nie określony uchwałą". Gmina kwestionuje też nawiązanie przez Wojewodę do opłat za zezwolenie na wjazd, opartych na przepisach dotyczących opłaty skarbowej. Zdaniem Gminy przepisów tych nie można stosować w omawianej sprawie, gdyż nie chodzi tu o wydawanie decyzji administracyjnych, a sprawa korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznych nie jest załatwiana tą drogą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: (...) Z dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 12 Wojewody N. z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa zmienił się status spornych dróg. Wojewoda pominął je w tymże rozporządzeniu, toteż stały się one drogami wewnętrznymi. Jednocześnie zatem stały się one "gminnymi obiektami użyteczności publicznej", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządzie terytorialnym. W tej sytuacji nowej, wydanej w 1996 r., uchwale nie można już zarzucać, że dotyczy ona dróg nie mających statusu dróg wewnętrznych. Jej wada wynika wszakże z czego innego. Cytowany art. 40 ust. 2 pkt 4 ust upoważnia rady gmin do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Wprowadzenie opłat za to korzystanie nie mieści się w tak wyznaczonej kompetencji, nie będąc zasadą, ani nie ustalając ruchu /sposobu postępowania/. Pojęcie "zasada" oznacza regułę zachowania się przy korzystaniu z obiektów gminnych. Można ewentualnie mówić o "zasadzie odpłatności" tego korzystania, wtedy jednak wysokość opłat nie może być narzucona, ale powinna wynikać z zawartej przez strony umowy o świadczenie usług, gdyż opłata jest wtedy ceną za korzystanie z danego obiektu i podlega regulacji ustawy z dnia 26 lutego 1988 r. o cenach. Należy jednak wskazać, że tego rodzaju "opłaty" mają zazwyczaj swoje umocowanie w odrębnych przepisach /np. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków - Dz. U. nr 47 poz. 234 ze zm./. Z kolei pojęcie: "tryb" oznacza jedynie sposób zachowania się, jego procedurę, wyznaczoną przez elementy materialnoprawne. W ramach określania "trybu" możnaby więc regulować sposób wnoszenia opłat, a nie ich wysokość. Samo już sformułowanie kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej wyklucza więc zaliczanie do niej możliwości wprowadzenia opłat. Jednakże możliwość jednostronnego określania takich opłat bez wyraźnego, konkretnego upoważnienia ustawowego nie wynika tylko z tego sformułowania. Wynika ono również stąd, że opłaty takie są dodatkowym obowiązkiem obciążającym obywatela, a obowiązki takie nie mogą być określone w oparciu o ogólną podstawę prawną. Po to m.in. ustawodawca wprowadził odrębną ustawę o podatkach i opłatach lokalnych /z dnia 1 stycznia 1991 r. - Dz. U. nr 9 poz. 31/, a także inne szczegółowe regulacje prawne, żeby określić w sposób zamknięty możliwość jednostronnego wprowadzania tego rodzaju obowiązków. Prezentowaną tu tezę wzmacnia jeszcze i to, że przepis art. 54 ust. 1 pkt 1 zalicza do dochodów gminy tylko podatki, opłaty i inne wpływy "określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy". Sama ustawa o samorządzie terytorialnym takich dochodów nie określa. Dokonana analiza prowadzi zatem do wniosku, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej nie może być podstawą prawną do wydawania uchwał wprowadzających opłaty - istnieją zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności także uchwały z dnia 21 marca 1996 r. niezależnie od tego, że zmienia ona tylko również niezgodną z prawem uchwałę poprzednią. Niezależnie od tego należy zauważyć, że uchwała o której mowa, tak jak jej poprzedniczka, została skierowana do podmiotów, które uzyskały pozwolenie na wjazd do strefy pieszej w K. Pełnomocnik Gminy oświadczył wszakże na rozprawie, że od dnia wniesienia skargi do NSA przestano wymagać tego rodzaju zezwoleń. Powstaje zatem pytanie, do kogo obecnie uchwała ta miałaby być adresowana. Opisana sytuacja dowodzi, że jest ona niewykonalna. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym.