II SA/Kr 1648/96

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ skargę Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 29 sierpnia 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia 10 lipca 1996 r. w sprawie rezygnacji z przeznaczenia działki pod wielofunkcyjną halę sportową. Rada Miasta Z. podjęła w dniu 10 lipca 1996 r. uchwałę nr XVI/20/96 w sprawie rezygnacji z przeznaczenia działki nr 356 w obrębie 11 pod wielofunkcyjną halę sportową. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ oraz par. 13 ust. 3 pkt 2 tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 17 listopada 1994 r. nr VII/42/94 Rady Gminy. W tekście uchwały z dnia 10 lipca 1996 r. stwierdzono konieczność rezygnacji na okres lat trzech z przewidzianego w par. 20 ust. 1 pkt 3d tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przeznaczenia działki nr 356 w celu umożliwienia zlokalizowania w tym miejscu tymczasowego kiosku handlowego /par. 1/. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta /par. 2/ oraz postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta /par. 3/. Uchwałę zakwestionował Wojewoda (...), który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 sierpnia 1996 r. nr GPA.III.732/A/17/96 stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda zarzucił, że uchwała stanowi w istocie zmianę planu podjętą z rażącym naruszeniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 12 i 18. Rada Miasta niewłaściwie zinterpretowała par. 13 ust. 3 pkt 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten bowiem nie może być upoważnieniem dla organów gminy do wprowadzenia zmian w planie z pominięciem zasad ustawowych. Wojewoda nie zaakceptował argumentu wynikającego z pisma Urzędu Miasta z dnia 14 sierpnia 1996 r., że obiekt handlowy jest urządzeniem towarzyszącym urządzeniom sportowym. Wojewoda dodał, że już wcześniej zwracał uwagę organom Gminy na zbyt dużą elastyczność ustaleń planu miejscowego, a także na to, iż (...) istotna jest ochrona przed jakimkolwiek zainwestowaniem terenów przeznaczonych pod inwestycje sportowe. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło w dniu 2 października 1996 r. Miasto Z., czyniąc to w ostatnim dniu 30-dniowego terminu. Uchwała Rady Miasta Z. w sprawie wniesienia tej skargi zapadła dopiero w dniu 6 listopada 1996 r. i została przesłana na żądanie Sądu. Skarga została podpisana przez przewodniczącego Rady. W skardze Miasto Z. wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, twierdząc, że jest ono "nieuzasadnione", gdyż żaden z zarzutów stawianych uchwale"nie zachodzi". Stwierdzono, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich terenów miasta określa przeznaczenie w sposób ogólny, a dla niektórych /oznaczonych indeksem cyfrowym/ także przeznaczenie konkretne, zawierające się w przeznaczeniu ogólnym. Zakwestionowana uchwała zmienia tylko przeznaczenie konkretne, do czego Rada została upoważniona w samej uchwale o planie, w jej par. 13 ust. 3 pkt 2. Miasto zatem uważa, że zakwestionowana uchwała nie spowodowała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja polegająca na budowie tymczasowego kiosku handlowego mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym, określonym dla terenów urządzeń sportu /3 US/. Obejmuje ono także budynki i programy z zakresu usług komercyjnych, towarzyszących obiektom i urządzeniom sportowym. Kiosk ma stanowić część zaplecza usługowego, towarzyszącego obiektom sportowym. Miasto kwestionuje również inne zarzuty Wojewody, wywodząc, że rezygnacja z przeznaczenia działki ma charakter czasowy i dokonano jej z inicjatywy właściciela działki. Funkcja terenu pozostaje nie zmieniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zauważa, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zna podziału przeznaczenia terenu na "ogólne" i "konkretne". Zdaniem Wojewody, gdy przyjmuje się możliwość zmiany przeznaczenia "konkretnego" w ramach przeznaczenia "ogólnego", to jakakolwiek uchwała nie jest potrzebna, gdyż zezwala na to wprost par. 19 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustaleń planu. Wojewoda zwraca również uwagę na wewnętrzną sprzeczność w kwestionowanej uchwale, posługującej się dwoma określeniami spornego terenu: "4 UC[1]" i "3 US[1]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpatrzył w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi ze względu na to, że uchwała o jej wniesieniu zapadła dopiero w dniu 6 listopada 1996 r., to jest w przeszło miesiąc od dnia wpłynięcia skargi do Sądu. Tym samym niewątpliwie naruszono dyspozycję art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1966 nr 13 poz. 74/, zgodnie z którym uchwała organu gminy jest podstawą wniesienia skargi. Sąd jednak nie odrzucił skargi z tego powodu, gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż organ gminy może uzupełnić brak uchwały już po wniesieniu skargi /wyroki z dnia 9 stycznia 1991 r. SA/Wr 1001/90, z dnia 4 kwietnia 1991 r. SA/Po 62/91, z dnia 7 października 1991 r. SA/Wr 841/91/. W ocenie Sądu nie stanowi przyczyny odrzucenia skargi również jej podpisanie przez przewodniczącego Rady, choć nie on jest upoważniony ustawowo do reprezentowania gminy na zewnątrz. Skarga Miasta Z. została oddalona, gdyż Wojewoda (...) trafnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 10 lipca 1996 r., uchwała ta bowiem jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, która zresztą w ogóle nie została w tej uchwale powołana. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową i zupełną regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i rozwiniętego trybu jego przygotowania. Należy w szczególności zwrócić uwagę na te z nich, które wprowadzają obowiązek zachowania warunków ustawowych /art. 2 ust. 1/ oraz określają plan miejscowy jako przepis gminny /art. 7/. Każda zmiana planu miejscowego jest zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu /art. 12 ust. 4 ustawy/. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że uchwała o planie miejscowym /art. 26/ nie może zawierać unormowań przewidujących możliwość zmiany tego planu bez zastosowania przepisów omawianej ustawy. Innymi słowy, sam plan nie może być wyłączną podstawą prawną dla jego zmiany, a tak stało się w analizowanym wypadku. Wniosek taki wzmacnia okoliczność, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje po raz pierwszy /w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy o planowaniu przestrzennym/ rozwiniętą procedurę przygotowania i uchwalenia planu, zawierającą /co tu jest najważniejsze/ gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu /art. 23 i 24 ustawy/. Ustawa wyraźnie stanowi, że każde naruszenie tej procedury, której etapy są określone w art. 18, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części /art. 27 ust. 1/. Zakwestionowana przez Wojewodę (...) uchwała Rady Miasta Z. powołuje się na przepis samego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza dowolność rezygnacji z początkowo ustalonego przeznaczenia terenu, czyli po prostu dowolność zmiany planu wbrew ustawie. Dowolność ta ma różny zakres w zależności od interpretacji par. 13 ust. 3 tego planu. Jest to dowolność zupełna, gdy - jak to interpretuje skarżący - traktuje się rozdzielnie oba punkty tego przepisu. Wówczas rezygnacja z przeznaczenia terenu jest możliwa zawsze, gdy "uchwali taką konieczność Rada Gminy (...)". Dowolność ta byłaby ograniczona wtedy, gdyby się przyjęło, że między dwoma punktami par. 13 ust. 3 zachodzi stosunek koniunkcji. Wtedy powinien jednocześnie zostać spełniony drugi warunek, jakim jest realizacja danego przedsięwzięcia na innym terenie. Nie zmienia to jednak faktu, że oba warianty wykraczają poza unormowania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe stwierdzenia, dotyczące tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z., posłużyły Sądowi jedynie jako ilustracja, gdyż nikt nie złożył skargi na uchwałę o planie i Sąd nie był władny dokonywać jej bezpośredniej oceny. Jednakże konsekwencją tych unormowań było to, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę była obarczona identyczną wadą: zmieniono fragment planu bez zachowania przepisów ustawy i z tego powodu Wojewoda słusznie stwierdził nieważność tej uchwały. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) było zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Z. na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 378 ze zm./.