II SA/Lu 553/96

Oddala skargę w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Zbigniew Ch. i Alicja Ch., właściciele sąsiadujących ze sobą działek nr 210 i nr 90, zawarli w dniu 27 lipca 1995 r. przed geodetą, działającym na mocy postanowienia Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 14 czerwca 1995 r., ugodę, w następstwie której doszło do korekty granicy pomiędzy oboma działkami. W ugodzie zawarta została także deklaracja, według której Alicja Ch. zgadza się na wybudowanie przez Zbigniewa Ch. na granicy, przy istniejącym budynku gospodarczym, nowego budynku gospodarczego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ugodę podpisali właściciele obu działek. W ugodzie zawarta była deklaracja, że ma ona moc ugody sądowej i stanowi podstawę do sprostowania protokołu granicznego i innych dokumentów, np. map i wpisów do ksiąg wieczystych. Po zawarciu ugody, w dniu 2 sierpnia 1995 r., do Urzędu Miejskiego w Z. wpłynęło pismo Alicji Ch., w którym stwierdza, że po zapoznaniu się z planem rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr 210, będącej własnością Zbigniewa Ch., wnosi o skorygowanie projektu budowlanego tak, aby w przyszłości nie utrudniał rozbudowy jej budynku. Uważa, że oba budynki powinny być na tej samej linii, co dotychczas stojące budynki Zbigniewa Ch. Inne usytuowanie budynku jest dla niej nie do przyjęcia i w takiej sytuacji nie wyraża zgody na budowę budynku Zbigniewa Ch. na granicy dotychczas ustalonej. Zbigniew Ch. złożył w dniu 19 września 1995 r. w Wydziale Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Z. podanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. W następstwie wniesionego wniosku, działający z up. Prezydenta Miasta Z. Naczelnik Wydziału Planowania Przestrzennego i Budownictwa wydał w dniu 2 października 1995 r. decyzję o udzieleniu Zbigniewowi Ch. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr 210 i określił warunki realizacji inwestycji. Od decyzji organu I instancji odwołanie do organu II instancji wiosła Alicja Ch. Działający z up. Wojewody Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, po rozpatrzeniu odwołania, podjął dnia 27 grudnia 1995 r. decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu podniósł, że organ wydający pozwolenie na budowę takiego budynku powinien uwzględnić wymagania przewidziane w par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 10 poz. 46/. Jego zdaniem, z przedstawionych akt sprawy wynika, że budynek gospodarczy o wymiarach 6,24 x 8,72 zlokalizowano w granicy z działką Alicji Ch., która nie wyraża zgody na taką lokalizację. W dniu 14 lutego 1996 r. w Wydziale Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Z. przeprowadzona została rozprawa, w trakcie której Zbigniew Ch. złożył pismo, w którym stwierdził, że z powodu braku punktów odniesienia na granicy działek, będących jego własnością i własnością Alicji Ch., wystąpił do Urzędu Rejonowego o rozgraniczenie działek. Jednocześnie zaznaczył, że pomiędzy nim a Alicją Ch. zawarta została w dniu 27 lipca 1995 r. w obecności wyznaczonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego geodety ugoda, w myśl której Alicja Ch. zgodziła się na postawienie na granicy działek przy istniejącym budynku gospodarczym nowego budynku gospodarczego. Działający z up. Prezydenta Miasta Z. Naczelnik Wydziału Planowania Przestrzennego wydał w dniu 1 marca 1996 r. decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 210. W uzasadnieniu stwierdził, że w zakresie dotyczącym budowy budynków gospodarczych znajduje zastosowanie par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 10 poz. 46/, który dopuszcza możliwość usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiada tylko za jego pisemną zgodą. Z tej racji, że Alicja Ch. cofnęła udzieloną w ugodzie zgodę na taką budowę, co potwierdziła ponownie w trakcie rozprawy w dniu 14 lutego 1996 r., wydanie pozwolenia na budowę jest nie możliwe. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Zbigniew Ch., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że organ ten nie uwzględnił w postępowaniu administracyjnym treści ugody zawartej w dniu 27 lipca 1995 r. przed geodetą, która dotyczyła biegu spornej granicy wzdłuż obu sąsiadujących działek. W zawartym akcie ugody Alicja Ch. wyraziła zgodę na budowę budynku przy istniejącej granicy, w zamian m.in. za jego odstępstwo od części działki. Zdaniem skarżącego, wszystkie zobowiązania stron i przebieg granic ustalony w ugodzie mają moc ugody sądowej. Okoliczność późniejszego wycofania zgody sąsiadki naraziła go na znaczne koszty. Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, działając z up. Wojewody, podjął w dniu 26 kwietnia 1996 r., jako organ II instancji, decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że z akt sprawy wynika, że projektowany budynek zlokalizowano przy granicy z działką Alicji Ch. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczalne jest usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 4,0 i 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, o ile w projekcie zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w tym rozporządzeniu odległości między projektowaną a istniejącą zabudową na działce sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela. W związku z tym, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości wycofała swoją zgodę, a więc nie wyraziła zgody, nie jest możliwe wydanie pozwolenia. Na decyzję organu odwoławczego wniósł skargę do NSA Zbigniew Ch. W skardze podniósł, że organ II instancji rażąco naruszył art. 7 i art. 77 Kpa. Naruszenie to polegało na tym, że nie odniósł się do ugody zawartej w dniu 27 lipca 1995 r. między skarżącym a Alicją Ch. dotyczącej korekty granicy działek, w której Alicja Ch. wyraziła zgodę na budowę. Wyrażona przez nią w ugodzie zgoda stanowiła podstawę jego dalszych działań zmierzających do otrzymania pozwolenia na budowę, w tym też przygotowania projektu tegoż budynku. Projekt taki został wykonany i był podstawą do wydania pozytywnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonej przez organ II instancji. Wykonanie projektu naraziło skarżącego na poniesienie dużych kosztów. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 lipca 1996 r., działający z up. Wojewody Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W świetle obowiązujących w momencie podejmowania decyzji przepisów prawnych - zdaniem organu - nie było podstaw prawnych do wydania innego rozstrzygnięcia. Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy prawne, które weszły w życie w związku z nowelizacją z dnia 19 kwietnia 1996 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1996 nr 45 poz. 200/, ponieważ w momencie ich wejścia w życie decyzja organu odwoławczego była już decyzją ostateczną. W konsekwencji organ II instancji wnosi o oddalenie skargi Zbigniewa Ch. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W par. 12 ust 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ sformułowana została zasada dotycząca usytuowania obiektu na działce budowlanej. Zgodnie z jego treścią, jeżeli z przepisów rozporządzenia nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległość zabudowy od granicy działki, co najmniej: 1/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Zasada ta jest wiążąca zarówno dla organów administracji właściwych do wydawania pozwolenia na budowę, jak i dla ubiegającego się o takie pozwolenie. Od tak sformułowanej zasady wprowadzony został w par. 12 ust. 6 rozporządzenia wyjątek, dopuszczający możliwość odstępstwa od tak określonej zasady a więc usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Niezależnie od wyżej określonych rygorów, konieczne jest w tego typu sytuacji uzyskanie pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej. Pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę było możliwe tylko wtedy, kiedy łącznie spełnione zostałyby wszystkie określone w tym przepisie wymagania. Do nich należy też otrzymanie pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, przy której granicy ma być wznoszony budynek. W przedmiotowej sprawie zgody takiej nie było. Organ I i II instancji nie miał więc możliwości wydania pozytywnej decyzji. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, polegający na nieodniesieniu się przez organ administracji I i II instancji do ugody, zawartej w dniu 27 lipca 1995 r. /przed upoważnionym przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego geodetą/ między skarżącym a Alicją Ch., dotyczącej korekty granicy działek, jest niezasadny. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia lub korekty granic między nieruchomościami ma na celu ustalenie przebiegu tych granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/ w art. 31 ust. 4 dopuszcza możliwość zawarcia ugody przed geodetą w sprawie przebiegu linii granicznych. Ugoda taka ma moc ugody sądowej w zakresie dotyczącym treści postępowania. Przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego zmierzającego do korekty granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami jest ustalenie przebiegu linii granicznych. Ugoda zawarta przed uprawionym geodetą ma więc moc ugody sądowej tylko w zakresie dotyczącym przebiegu linii granicznych /korekty granic sąsiadujących nieruchomości/. Z treści art. 31 ust. 4 niedwuznacznie wynika związek treści ugody z rozstrzyganiem sporu co do przebiegu linii granicznych. W takim stanie rzeczy zakres, w jakim ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, jest ściśle związany z treścią postanowień dotyczących ustalenia przebiegu linii granicznych. Istotne jest także i to, że zawarte w treści ugody sformułowanie, z którego wynika, że Alicja Ch. zgadza się na postawienie przy granicy i przy istniejącym budynku nowego budynku gospodarczego, na które powołuje się skarżący, obwarowane zostało zastrzeżeniem, że budynek będzie realizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Oznacza to w gruncie rzeczy odesłanie do obowiązujących w tym zakresie rygorów, ustanowionych m.in. w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Tego typu deklaracja, treść której, ze względu na odesłanie do obowiązującego prawa budowlanego, mogła budzić wątpliwości, faktycznie utraciła znaczenie prawne z chwilą złożenia w Urzędzie Miejskim w Z. pisma z dnia 1 sierpnia 1995 r., w którym Alicja Ch. przedstawiła swoje zastrzeżenia do planu rozbudowy budynku i jednocześnie wyraźnie stwierdziła, że przy takim usytuowaniu budynku nie zgadza się na budowę nowego budynku przez Zbigniewa Ch. na granicy dotychczas ustalonej. Oświadczenie to konsumuje wcześniejsze oświadczenia woli Alicji Ch. i jednocześnie usuwa związane z treścią ugody wątpliwości. Nie ulega więc wątpliwości, że w momencie wydawania decyzji nie było ze strony właścicielki działki sąsiadującej z działką inwestora zgody na usytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej. Brak zgody potwierdzony został w późniejszych fazach postępowania administracyjnego, w tym też przy okazji wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ I i II instancji nie mógł więc wydać pozwolenia na budowę. Rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez organ I i II instancji, określało nie tylko to, że warunkiem niezbędnym do otrzymania pozwolenia na budowę jest zgoda właściciela sąsiedniej działki na budowę budynku, ale i to, że zgoda ta powinna być wyrażona w formie pisemnej. Z treści przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że zgody takiej nie można domniemywać. Zabezpieczeniem przed możliwością dopuszczenia domniemania takiej zgody jest nakaz wyrażenia jej w ściśle określonej formie. W takim stanie rzeczy zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kpa nie znajduje potwierdzenia. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zarówno zasad wyrażonych w art. 7 prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu publicznego i słusznego interesu strony, jak i obowiązku wynikającego z treści art. 77 Kpa. Organ niewątpliwie dokonał wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zakresie, w jakim było to możliwe na gruncie obowiązującego prawa. Organ był ściśle związany rygorystycznie wyrażonym w rozporządzeniu obowiązkiem otrzymania pisemnej zgody właścicielki sąsiedniej działki. W tym zakresie obowiązujące przepisy nie stwarzają możliwości swobodnego uznania co do samej konieczności istnienia zgody. Brak bowiem zgody jest obligatoryjnie negatywną przesłanką w zakresie dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ nie może wydać pozytywnej decyzji, jeżeli warunek ten nie został spełniony. Zasada prawdy obiektywnej oznacza, że organ administracji powinien dążyć do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności, które mogą mieć wpływ na treść decyzji oraz wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Zadaniem organu podejmującego decyzję w zakresie pozwolenia na budowę, w analizowanym przypadku, było m.in. ustalenie czy istnieje wyrażona na piśmie zgoda właściciela sąsiedniej działki na budowę budynku przy granicy. Postępowanie w tym zakresie powinno doprowadzić do określenia treści woli właściciela działki oraz formy jej wyrażenia. Nie ulega wątpliwości, że zostało to uczynione. Przewidziany w art. 77 par. 1 obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został zrealizowany. Organ bowiem nie kwestionuje istnienia ugody zawartej przed uprawionym geodetą. Jednakże w wyniku postępowania odmówił wiarygodności tego dowodu, a uwzględnił dowód z oświadczenia woli właścicielki sąsiedniej nieruchomości wyrażonego w piśmie z dnia 1 sierpnia 1995 r., ponieważ dowód ten /oświadczenie woli wyrażone na piśmie/ dotyczył wprost konkretnego pozwolenia na budowę i oceny ewentualnych konsekwencji faktycznych i prawnych, mogących być następstwem udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że oświadczenie woli tego rodzaju, o jakim mowa w par. 12 ust. 6. rozporządzenia, powinno być wyrażone wtedy, kiedy osoba je składająca ma możliwość oceny stanu prawnego i faktycznego, którego takie oświadczenie woli dotyczy. Oświadczenie zostało złożone na ponad sześć tygodni przed złożeniem wniosku przez Zbigniewa Ch. o wydanie pozwolenia na budowę oraz dwa miesiące przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc w terminie umożliwiającym jego uwzględnienie przy opracowaniu projektu budowlanego. W rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określa się terminu w którym powinna być uzyskana zgoda na piśmie dotycząca usytuowania budynku przy granicy sąsiedniej działki. Nie ulega jednak wątpliwości, że powinno to nastąpić przed wydaniem decyzji będącej pozwoleniem na budowę. Podobna zasada powinna obowiązywać w zakresie dotyczącym ewentualnego cofnięcia zgody. Oświadczenie woli, będące wyrażeniem zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w rozumieniu par. 12 ust. 6 z dnia 14 grudnia 1994 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, właściciel sąsiedniej działki ma prawo złożyć wtedy, kiedy będzie miał możliwość pełnej oceny stanu prawnego i faktycznego, którego takie oświadczenie woli dotyczy. Cofnięcie zgody na usytuowanie budynku przy granicy jest możliwe w czasie trwania postępowania administracyjnego, o ile nastąpi to przed podjęciem decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę służyć ma m.in. pełnej identyfikacji istotnych dla decyzji okoliczności faktycznych i prawnych. Dlatego też dopiero w trakcie takiego postępowania administracyjnego jest możliwe pełne rozeznanie w istotnych dla sprawy okolicznościach, które decydują lub mogą decydować o treści oświadczenia woli właściciela sąsiedniej działki /wyrażeniu lub nie zgody na budowę budynku przy granicy/. Dlatego też nie jest uzasadnione założenie, że cofnięcie zgody jest niemożliwe. Stanowisko takie bowiem oznaczałoby, że wyrażający swoją wolę właściciel sąsiedniej działki, wyrażając ją w ściśle określonych okolicznościach, po zmianie tych okoliczności, np. zmianie projektu budynku, nie miałby możliwości weryfikowania własnego stanowiska w tej materii. Stawiałoby to oba podmioty prawa w nierównej sytuacji. Zasada równości wobec prawa nakazuje, aby strony miały w trakcie m.in. postępowania administracyjnego równe szanse w zakresie wyrażania własnej woli. Zarówno organ I, jak i II instancji nie miał możliwości zastosowania nowych rozwiązań prawnych, wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 45 poz. 200/, dopuszczających w ściśle określonych sytuacjach możliwość odstępstwa od dotychczasowych rygorów wyrażonych w par. 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. /w tym dotyczących obowiązku otrzymania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę budynku przy granicy/, ponieważ nowe rozwiązania prawne nie mogą, w świetle par. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, być stosowane w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi. Decyzja o odmowie pozwolenia na budowę stała się ostateczna w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, a więc w dniu 26 kwietnia 1996 r., rozporządzenie zaczęło obowiązywać od dnia 19 sierpnia 1996 r. /w dwa miesiące po ogłoszeniu/. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, z wyżej podanych przyczyn na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.