II SA/Łd 428/97

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Grupy Inicjatywnej do Spraw Referendum Gminnego w P.T. na uchwałę Rady Miejskiej w P.T. w przedmiocie odmowy poddania pod głosowanie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej w P.T. W piśmie z dnia 2 grudnia 1996 r. grupa pięciu radnych Rady Miejskiej w P.T. zwróciła się do przewodniczącego Rady o umieszczenie w porządku obrad sesji w dniu 4 grudnia 1996 r. wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej w P.T. z dnia 30 października 1996 r. w sprawie utworzenia przez gminę P.T. i pracowników likwidowanego Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wstrzymanie wszelkich czynności związanych z tą uchwałą, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez referendum gminne. Wniosek został złożony na XXX sesji Rady Miejskiej w dniu 4 grudnia 1996 r. W toku obrad został on w niewielkim stopniu zmodyfikowany, jego istotą jednak pozostała kwestia wstrzymania wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r. Po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku Prezydent Miasta zgłosił wniosek o oddalenie wniosku grupy pięciu radnych, ustosunkowując się jednocześnie do okoliczności związanych z wykonaniem kwestionowanej uchwały z dnia 30 października 1996 r. Do wniosku tego przyłączył się radny E.C., który jednocześnie zaproponował zakończenie dyskusji w tym przedmiocie. Po poddaniu tego wniosku pod głosowanie spośród 31 osób uprawnionych do głosowania 19 radnych było za oddaleniem wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały, 4 radnych sprzeciwiło się oddaleniu wniosku, a 8 radnych wstrzymało się od głosu w tej sprawie. W piśmie z dnia 12 grudnia 1996 r. pełnomocnik Grupy Inicjatywnej do Spraw Referendum Gminnego w P.T., którego przedmiotem miały być właśnie kwestie objęte uchwałą z dnia 30 października 1996 r., wystąpił z wezwaniem do Rady Miejskiej P.T. do usunięcia naruszenia prawa, jakie nastąpiło na sesji Rady w dniu 4 grudnia 1996 r. w związku z odrzuceniem wniosku zgłoszonego przez grupę pięciu radnych w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r. Ponieważ Rada Miejska nie uwzględniła tego wezwania, Grupa Inicjatywna do Spraw Referendum Gminnego, powołując się na art. 16 ust. 1 pkt 4 oraz art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na - jak to określiła - decyzję Rady Miejskiej w P.T. w przedmiocie odrzucenia wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r. Zdaniem skarżących, decyzja ta narusza art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. Odbiera ona mieszkańcom gminy P.T. prawo wypowiedzenia się w sposób bezpośredni w sprawach ważnych dla gminy, ponieważ przed odbyciem się referendum nie wstrzymano wykonania uchwały, której postanowienia mają być poddane głosowaniu w referendum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut Gminy P.T., przyjęty uchwałą z dnia 28 lutego 1996 r. nr XX/215/96, w par. 16 stanowi, iż tryb obrad Rady Gminy i sposób podejmowania uchwał określa regulamin Rady. W par. 16 tego regulaminu zawarte jest unormowanie, iż Rada Gminy rozstrzyga sprawy na sesjach, podejmując uchwały. Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, iż będące przedmiotem skargi postanowienie Rady Miejskiej w P.T. w przedmiocie oddalenia wniosku grupy radnych o wstrzymanie wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r. podjęte zostało w formie uchwały. Uchwała jest wyrazem woli organów kolegialnych. Próba nadania kwestionowanemu postanowieniu Rady Gminy przymiotu decyzji czy też innego aktu, jak uczyniła to strona skarżąca w skardze, nie może przeto być uwzględniona. Kwestia oddalenia czy też odrzucenia wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały została poddana głosowaniu na sesji Rady i zgodnie z obowiązującą procedurą rozstrzygnięta głosami uprawnionych członków Rady Gminy. Fakt, iż uchwała ta nie została sporządzona w formie odrębnego dokumentu z określeniem daty, tytułu, numeru porządkowego i innych elementów, nie odbiera jej przymiotu i znaczenia uchwały. W istocie swej była to uchwała o charakterze formalnym, nie poddano bowiem pod głosowanie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r., co do którego radni mogliby się wypowiedzieć merytorycznie, tzn. czy opowiadają się za wstrzymaniem wykonania uchwały, czy też nie, lecz poddano pod głosowanie wniosek o oddalenie zgłoszonego wniosku, traktowany zresztą przez niektórych radnych jako wniosek o odrzucenie zgłoszonego wniosku. Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia Rady Gminy była kwestia, czy zgłoszony przez grupę pięciu radnych wniosek w ogóle ma być przegłosowany. Podjętą uchwałą zdecydowano o oddaleniu zgłoszonego wniosku. Oddalenia tego nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem merytorycznym wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały (...). Tego rodzaju uchwały, dotyczące przebiegu obrad Rady, a w szczególności tego, jakiego rodzaju kwestie zostaną poddane pod głosowanie radnych, mogą być jedynie wpisywane do protokołu sesji. Fakt, iż zgłoszona skarga nie jest skargą na akt lub czynność w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, powoduje konieczność jej rozważenia w płaszczyźnie art. 16 ust. 1 pkt 6 tej ustawy w związku z art. 101 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym. Stosownie do treści cytowanego art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Poza warunkiem formalnym polegającym na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, który został zresztą spełniony, pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia, czy ze względu na przedmiot zakwestionowana uchwała może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawa stanowi, iż przedmiotem skargi mogą być uchwały z zakresu administracji publicznej. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie tego pojęcia. Jako uchwały z zakresu administracji publicznej traktuje się uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące /prawo miejscowe/, uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, kompetencji, jak również składu osobowego organów gminy. Niezależnie od przytoczonych rodzajów uchwał, realizując swoje zadania z zakresu administracji publicznej, organy kolegialne gminy są zmuszone w określonych sytuacjach podejmować rozstrzygnięcia, także w formie uchwał, co do konkretnych działań, odmowy ich podjęcia czy też kolejności ich podjęcia. Są to, w ocenie Sądu, uchwały dotyczące wewnętrznego porządku funkcjonowania danego organu, podejmowane w toku bieżącej działalności. Przykładem tego rodzaju uchwał może być rozstrzygnięcie o umieszczeniu bądź o nieumieszczeniu jakiejś kwestii w porządku obrad w związku z wnioskiem zgłoszonym w toku posiedzenia albo rozstrzygnięcie, czy wniosek objęty porządkiem obrad ma być poddany pod głosowanie, czy też nie. Uchwały takie mogą być podejmowane w różnych sytuacjach. Generalnym ich wyróżnikiem jest to, iż dotyczą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania organu i ani nie ingerują w jego strukturę organizacyjną, ani nie naruszają przyznanego organowi zakresu kompetencji. Uchwały tego rodzaju, w ocenie Sądu, mimo iż są podejmowane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odmienny pogląd doprowadziłby do sytuacji, w której w drodze orzeczeń sądowych można by narzucać organom samorządowym to, jakimi rodzajami spraw powinny się zajmować w toku wykonywania swych zadań. (...) Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, iż oddalenie w drodze uchwały wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały z dnia 30 października 1996 r., która miała być przedmiotem referendum gminnego, było w istocie odmową poddania tego wniosku pod głosowanie i nie może być przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Skarga na tego rodzaju uchwałę, dotyczącą bieżącego, wewnętrznego funkcjonowania rady gminy, jest niedopuszczalna. Z przytoczonych powodów na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.