II SA/Łd 429/97

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 16 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ skargę Grupy Inicjatywnej do Spraw Referendum Gminnego w P.T. na uchwałę Rady Miejskiej w P.T. z dnia 19 lutego 1997 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego. Grupa Inicjatywna do Spraw Referendum Gminnego w P.T. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XXXIV/371/97 Rady Miejskiej w P.T. z dnia 19 lutego 1997 r. w sprawie referendum gminnego. W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, Rada przyjęła stanowisko zawarte w opinii komisji powołanej do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym, i odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie w gminie P.T. referendum w sprawie utworzenia przez gminę P.T. i pracowników zlikwidowanego Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza prawo wskutek błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, wedle której wyrażenie modalne "może" oznacza swobodę rady w decydowaniu o drodze rozstrzygnięcia sporu. W uchwale uznano, że forma zaproponowanych pytań dyskwalifikuje je jako pytania referendalne i tym samym referendum może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W skardze zwrócono uwagę, że z brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy samorządowej wynika, iż rada nie tyle decyduje o referendum, ile je przeprowadza. Rada Miejska w P.T. oparła treść uchwały na opinii komisji powołanej do zbadania zgodności wniosku Grupy Inicjatywnej z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym i uznała, że zarzuty pod adresem wniosku, zawarte w opinii, są wystarczającą podstawą do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum. Skarżąca Grupa Inicjatywna zakwestionowała w skardze te zarzuty, uznając je za sprzeczne z przepisami art. 12 ust. 4 i 5 ustawy o referendum gminnym. Zdaniem skarżącej, zakwestionowanie przez komisję zaproponowanych pytań referendalnych jako sugerujących odpowiedź wynika z ich tendencyjnej interpretacji i z niezrozumienia przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. W istocie głosowanie miało polegać na wyborze jednego wariantu i na udzieleniu twierdzącej odpowiedzi tylko na jedno z pytań, które zawierają całkiem odmienne warianty rozstrzygnięcia. Podnoszenie faktu zbierania podpisów na kartach zawierających pytania nie może stanowić wystarczającego powodu odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum /pomijając zasadność kwestionowania pytań/. Z art. 10 ust. 2 ustawy o referendum gminnym wynika, że podpisy zbiera się na kartach z umieszczoną na nich informacją o przedmiocie zamierzonego referendum i jego inicjatorze. Taką informacją było umieszczenie na kartach obok ogólnej informacji o przedmiocie zamierzonego referendum także treści proponowanych pytań. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że fakt ten uniemożliwia stylistyczną zmianę pytań pod warunkiem, że zmiana ta nie wpłynie na zmianę przedmiotu referendum. Fakt zebrania wymaganej liczby podpisów powinien być potraktowany przez Radę jako dodatkowa informacja co do zakresu poparcia referendum przez mieszkańców. Podnoszenie sprawy zaszłości prawnych jest wynikiem działania Rady, która odrzuciła - przed podpisaniem umowy spółki - wniosek pięciu radnych o wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie utworzenia przez gminę i pracowników likwidowanego Zakładu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Nie jest także zasadny zarzut, iż referendum mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, ponieważ wynik referendum nie wpłynie na status prawny gminy i utworzonej spółki, lecz spowoduje jedynie konieczność zapewnienia sobie przez gminę pełnej kontroli nad mieniem komunalnym służącym do zaspokajania bezpośrednich potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w wodę i ciepło oraz w zakresie gospodarki ściekami. Utworzona spółka ma prowadzić około 20 rodzajów działalności, pozbawienie więc jej prawa do czerpania korzyści z eksploatacji mienia gminnego nie powinno mieć decydującego znaczenia. Nie można zgodzić się też z zarzutami dotyczącymi uchybień w danych zawartych na kartach z podpisami. Komisja rozpoczęła pracę w dniu 8 lutego 1997 r., a więc w ostatnim dniu przewidzianym na zwrot wniosku inicjatorowi wraz z wykazem uchybień wymagających usunięcia. W wyniku wyrywkowej kontroli kart stwierdzono, że przeważająca część uchybień polegała na braku numeru lokalu, na podaniu tylko pierwszej litery imienia lub adresu zamieszkania zamiast zameldowania, na podaniu starego numeru dowodu osobistego /kilka przypadków, w których dokonywano zmiany dowodów w okresie zbierania podpisów/. W przypadku sporadycznych braków danych o osobach należy mówić o rozbieżnościach danych zawartych na kartach z danymi biura ewidencji ludności, wynikających z niedoskonałości komputerowego systemu ewidencji ludności. Po wyrywkowym sprawdzeniu kart komisja odstąpiła od dalszego sprawdzania kart z podpisami, ograniczając się w opinii do wzmianki na ten temat. Zdaniem skarżącej Grupy Inicjatywnej, ze względu na brak należytego sprawdzenia wszystkich danych komisja nie mogła przytaczać w swojej opinii danych liczbowych, gdyż niepełne dane mogą prowadzić do nieprawidłowych wniosków. Z powodu podniesionych w skardze zarzutów Grupa Inicjatywna wnosiła o uchylenie uchwały Rady z dnia 19 lutego 1997 r. w sprawie referendum gminnego. Rada Miejska w P.T. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie. Podała, że uwzględniając negatywną opinię komisji i odrzucając wniosek o przeprowadzenie referendum kierowano się tym, iż inicjatywa referendalna dotyczyła w istocie zlikwidowania - w następstwie realizacji uchwały Rady - gminnego zakładu budżetowego pod nazwą "Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej", a następnie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z udziałem Gminy P.T. /33 procent/ i pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego /67 procent/. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" i "h"/ ustawy o samorządzie terytorialnym tworzenie i likwidacja zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenie ich w majątek, jak również tworzenie spółek i przystępowanie do nich, należą do wyłącznej właściwości rady gminy. To oznacza, że żaden inny podmiot, na przykład zarząd gminy czy też mieszkańcy wypowiadający się w sprawie ważnej dla gminy w drodze referendum, nie ma w ogóle właściwości do podejmowania prawnie wiążących rozstrzygnięć w wymienionych sprawach. Dotyczy to także zarządu gminy, którego nikt nie może zastąpić w wykonywaniu zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Wynika to z przedstawicielskiego modelu samorządu terytorialnego. Mieszkańcy mają prawo do usunięcia w drodze referendum rady działającej na szkodę wyborców, nie mogą jednak sterować poczynaniami organów gminy, nakłaniając je - przez wyrażenie stanowiska w drodze referendum - do przyjęcia określonych rozwiązań organizacyjnych. Redakcja art. 12 ustawy o samorządzie terytorialnym świadczy o tym, że referendum są poddane dwie sprawy ważne dla gminy /ust. 1/, których za mieszkańców nikt rozstrzygnąć nie może, a tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że określenie "inna sprawa ważna dla gminy" może dotyczyć spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości organów gminy. Zasadność działań podjętych wobec Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej została potwierdzona w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którą spółki z całkowitym lub częściowym udziałem gminy są pełnoprawną formą wykonywania zadań gminy. Wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął do Prezydenta Miasta w dniu 23 stycznia 1997 r., a więc już po utworzeniu i zarejestrowaniu spółki w Sądzie Rejonowym. Działania Grupy Inicjatywnej zatem są spóźnione i stały się bezprzedmiotowe w odniesieniu do kwestii całkowitego czy też częściowego udziału gminy w kapitale zakładowym utworzonej spółki. Żaden rezultat referendum nie może doprowadzić do zmiany wielkości udziałów wspólników bądź do wymuszonego wycofania się któregoś z nich. Zarzut niewstrzymania wykonania uchwały o utworzeniu spółki jest niezasadny, gdyż Rada nie ma obowiązku zasięgania w tych sprawach opinii mieszkańców. W odpowiedzi na skargę powołano się także na to, że wadliwa redakcja pytań mogła powodować dezorientację mieszkańców, pomijając to, że do odpowiedzi na nie potrzebna jest wiedza specjalistyczna. W zakończeniu odpowiedzi podkreślono jeszcze niedopuszczalność referendum, którego wyniki w żadnej mierze nie byłyby wiążące dla organów gminy, i jego wysokie koszty. Referendum nie może także zmierzać do pozbawienia skuteczności uchwały Rady Miejskiej o zawiązaniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, gdyż tryb stwierdzania nieważności, uchylania i zmian uchwał rady jest określony w ustawie o samorządzie terytorialnym, a mieszkańcy nie mogą przez referendum wpływać na treść uchwał podejmowanych przez organy gminy. W odpowiedzi na odpowiedź Rady Grupa Inicjatywna zakwestionowała zasadność podniesionych argumentów, konkludując, że sprawa sposobu zarządzania mieniem gminnym może być przedmiotem referendum gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pełni zasadne są argumenty skargi co do dopuszczalności referendum w "każdej innej sprawie ważnej dla gminy". W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a gminą jest ta wspólnota i odpowiednie terytorium. Ze wspólnotowego charakteru gminy wynika uznanie mieszkańców gminy za jedną z "władz" gminy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /przez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy. Tylko w drodze referendum gminnego rozstrzyga się o sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy /art. 12 ust. 2 ustawy/. Z treści art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 1 omawianej ustawy jednoznacznie wynika, że każda sprawa ważna dla gminy może być przedmiotem referendum, a niesprzeczny z prawem wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania zobowiązuje radę gminy do przeprowadzenia referendum, czyli do rozstrzygnięcia sprawy w głosowaniu powszechnym. Trzeba zatem uznać, że rada gminy jest związana zgodnym z prawem wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum, pod warunkiem że referendum to nie doprowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wykładnia taka jest już utrwalona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 6 lutego 1991 r. SA/Wr 1163/90, OSP 1991 Nr 11- 12 poz. 265; postanowienie z dnia 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93, ONSA 1994 Nr 3 poz. 105/. Oznacza to, że mieszkańcy rozstrzygający sprawę w drodze referendum są najwyższą stanowiącą władzą gminy, a rada traci w określonej sprawie kompetencję na rzecz referendum. Nie można zatem z treści art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym wyprowadzać wniosku, że "wyłączna właściwość rady gminy", o jakiej mowa w tym przepisie, nie pozwala na rozstrzyganie spraw objętych tą właściwością w drodze referendum gminnego. Rozstrzygana w drodze referendum sprawa musi się mieścić w zakresie działania gminy i może to być sprawa przekazana ustawowo do wyłącznej właściwości rady. Taką wykładnię potwierdził art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, w myśl którego "mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcia w drodze referendum lokalnego". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Ta wola może przybrać różną postać: aktu normatywnego, akt ogólnego jednostkowego, odwołania rady, ale zawsze będzie to musiała być sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżona ustawami na rzecz innych niż gmina podmiotów /art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Biorąc pod uwagę przedstawioną wykładnię, należy uznać, że referendum w sprawie wyboru organizacyjnoprawnej formy przekształcenia Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej mogło być przeprowadzone, ponieważ sprawa, która miała być przedmiotem referendum, należała do zakresu działania gminy. Była to niewątpliwie sprawa ważna dla gminy, a wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej o utworzeniu - na miejsce likwidowanego zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z udziałem gminy P.T. /33 procent udziałów/ i pracowników likwidowanego zakładu /67 procent/ mogła być przedmiotem kontrowersji, jeśli się zważy, że w doktrynie formę spółki pracowniczej uznaje się za niezbyt przydatną w dziedzinie użyteczności publicznej, ponieważ jest to dziedzina wymagająca znacznych nakładów inwestycyjnych. Taka forma przekształcenia daje niewielką swobodę zmian przedmiotu działania i może utrudniać uwzględnianie znaczenia, jakie ma działalność spółki dla zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli /S. Biernat: Prywatyzacja zadań publicznych - problematyka prawna, Warszawa - Kraków 1994, str. 68, 108- 110; C. Kosikowski: Działalność gospodarcza gmin, Białystok 1992, str. 43-46; Z. Kubot: Prywatyzacja gospodarki komunalnej, Zielona Góra 1992, str. 52, 95/. (...) Jednakże aby referendum doprowadziło do rozstrzygnięcia, pytania referendalne muszą być zgodne z ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o referendum gminnym oraz ze stanem faktycznym sprawy poddanej pod głosowanie. Zaproponowane przez Grupę Inicjatywną pytania /warianty/ miały treść następującą: 1/ Czy jesteś za zachowaniem przez Gminę P.T. pełnej kontroli nad mieniem komunalnym służącym do zaspokajania bezpośrednich potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w wodę, ciepło i w zakresie gospodarki ściekami oraz za takim przeprowadzeniem restrukturyzacji MZGK, aby uzyskał on możliwość efektywnego funkcjonowania /jednoosobowej spółki gminy/? 2/ Czy jesteś za przekazaniem przez Gminę nowo tworzonej spółce z o.o. pełnej kontroli nad mieniem komunalnym służącym do zaspokajania bezpośrednich potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w wodę, ciepło i w zakresie gospodarki ściekami w wyniku przekształcenia MZGK w spółkę z o.o. z prawem gminy tylko do 33 procent udziałów? Pytania powyższe zostały sformułowane wadliwie, w istocie nie dawały podstaw do odpowiedzi racjonalnej, czyniły uprawnionym zarzut manipulacji. Pytania referendalne lub ich warianty powinny być tak sformułowane, by nie wprowadzały w błąd przez sformułowania niejasne i niepełne, nie pozwalające mieszkańcom na podjęcie racjonalnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum gminnym referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Pytania sformułowane wadliwie, utrudniające udzielenie jednoznacznej odpowiedzi lub dokonanie wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami, prowadzą do naruszenia tego przepisu. Pytania referendalne zostały sformułowane wadliwie, ponieważ: 1/ nie informują o tym, że sprawa jest już rozstrzygnięta /co może sugerować, że referendum może dopiero przesądzić sprawę, gdy tymczasem w sprawie podjęta już została uchwała Rady i nowo utworzoną spółkę już zarejestrowano/, 2/ przez sformułowania o "pełnej kontroli gminy" i "możliwości efektywnego funkcjonowania", powiązane tylko z jednoosobową spółką gminy w pytaniu 1, sugerują racjonalność tylko tego wariantu, 3/ pytanie 2 sugeruje, sprzecznie ze stanem faktycznym, że spółka z udziałem gminy i pracowników Zakładu uzyska "pełną kontrolę nad mieniem komunalnym", choć nawet w tym pytaniu mówi się na końcu o 33-procentowym udziale gminy, a zarazem pomija się informację, że gmina pozostaje nadal właścicielem mienia komunalnego; w kontekście "pełnej kontroli" może to prowadzić do wybrania wariantu z pytania 1 na podstawie działania nieracjonalnego, gdyż opartego na niepełnych przesłankach. Błędne było również umieszczenie źle sformułowanych pytań obok ogólnie określonego przedmiotu referendum, na kartach z podpisami; ich wadliwość mogła prowadzić do udzielenia poparcia zamiarowi przeprowadzenia referendum, a przy inaczej sformułowanych pytaniach poparcie to mogłoby być mniejsze. Przedmiot referendum był zresztą określony węziej, niż wynikałoby to z pytań. Referendum miało być przeprowadzone w sprawie "utworzenia przez gminę P.T. i pracowników likwidowanego Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej spółki z o.o.". Wadliwość pytań nie mogła być usunięta w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez komisję i przez Radę w zakresie zgodności wniosku z ustawą o samorządzie terytorialnym i z ustawą o referendum gminnym, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o referendum gminnym wniosek o przeprowadzenie referendum musi spełniać warunki, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2, a zatem musi już zawierać "pytanie lub pytania referendum w liczbie nie przewyższającej pięciu albo warianty decyzji zaproponowane mieszkańcom gminy do wyboru". Za trafny należy uznać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości postępowania kontrolnego, prowadzonego przez komisję powołaną przez Radę. Wniosek o przeprowadzenie referendum musi być badany z punktu widzenia zgodności z ustawą o samorządzie terytorialnym i z ustawą o referendum gminnym, a to oznacza, że nie wystarczy wyrywkowa kontrola danych na kartach. Taka ograniczona kontrola utrudniałaby lub wręcz uniemożliwiła podjęcie przez Sąd merytorycznego, pozytywnego dla skarżących orzeczenia, gdyby wniosek można było uznać za zgodny z prawem, a zatem zobowiązujący do przeprowadzenia referendum. Nie byłoby bowiem wiadomo, ile jest danych wadliwych na kartach, a zatem czy warunek formalny /liczba mieszkańców popierających wniosek/ został spełniony. Kontrola strony formalnej wniosku nie została przeprowadzona, a zatem naruszony został art. 12 ust. 2 ustawy o referendum. Trzeba także podkreślić, że dane zawarte na kartach muszą być pełne, a zatem muszą oprócz nazwiska zawierać imię /a nie jego pierwszą literę/, datę urodzenia /pełną/, adres i numer aktualnego dowodu osobistego. Jednakże mimo stwierdzenia naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o referendum gminnym oraz wadliwej interpretacji art. 11 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie można uznać, że wskazane wadliwości przesłanek podjęcia zaskarżonej uchwały i trybu oraz zakresu kontroli przeprowadzonej przez powołaną komisję miały istotny wpływ na treść uchwały Rady odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum. Odmowa uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie "ważnej dla gminy", w sytuacji gdy "wariantowe pytania" zawierały informacje niepełne, wprowadzające w błąd i nie uwzględniały stanu faktycznego sprawy, a przez to nie prowadziły do osiągnięcia celu referendum określonego w przepisach art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o referendum gminnym - prawa nie narusza. W związku z powyższym skargę /odwołanie/ należało oddalić na podstawie odpowiednio zastosowanego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 16 ustawy o referendum gminnym. Postanowienie Sądu jest ostateczne.