W 8/96

Przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 76 poz. 344 ze zm./ należy rozumieć takie jednostki państwowe i komunalne, utworzone w celu wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, polegających na zaspokajaniu potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił: odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 pkt 7 powołanej wyżej ustawy o zamówieniach publicznych w zakresie dotyczącym pojęcia "środki publiczne" oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy co do kwestii, czy występujące w nim pojęcie "jednostki organizacyjne" obejmuje również dysponujące środkami publicznymi wspólnoty mieszkaniowe, określone w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące kwestii, czy pojęcie "jednostki wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również dysponujące środkami publicznymi państwowe jednostki organizacyjne takie jak jednostki publicznej radiofonii i telewizji, Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe oraz agencje będące państwowymi osobami prawnymi, sprowadzają się - jak słusznie zauważył Prokurator Generalny - do pytania, co należy rozumieć przez "zadania o charakterze użyteczności publicznej". Zarówno wnioskodawca jak i Prokurator Generalny podkreślają, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. W tej sytuacji kwalifikowanie poszczególnych państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych jako wykonujących zadania użyteczności publicznej musi powodować uzasadnione trudności i wątpliwości. Dostrzeżono je zresztą już w trakcie prac nad projektem ustawy o zamówieniach publicznych /zob. Biuletyn Kancelarii Sejmu z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia pilnego rządowego oraz poselskiego projektów ustaw o zamówieniach publicznych z dnia 20 kwietnia 1994, Nr 463/II kad., str. 7-10/. Po wejściu w życie ustawy wątpliwości pogłębiło dodatkowo przyjęcie w praktyce działania ustawy o zamówieniach publicznych wąskiej interpretacji pojęcia "państwowe jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej", polegającej na uznaniu, że pojęcie "użyteczności publicznej" zostało zdefiniowane w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych. W wyniku tej interpretacji szereg państwowych jednostek organizacyjnych, takich jak np. Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe, jednostki publicznej radiofonii i telewizji, jednostki badawczo-rozwojowe, dysponujących bez wątpienia środkami publicznymi, zostało w praktyce wyłączonych spod działania ustawy. Tymczasem wykładni przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 nie można - jak zauważa Prokurator Generalny - dokonywać bez uwzględnienia całości postanowień art. 4 ust. 1 jak też w oderwaniu od celów tej regulacji założonych przez ustawodawcę. Celem ustawowej regulacji zagadnienia zamówień publicznych było wprowadzenie mechanizmów sprzyjających racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi. Chodziło o stworzenie jasnego i przejrzystego systemu zamówień publicznych. System ten powinien zapewniać równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienie, sprzyjać uczciwej konkurencji między nimi i zapobiegać powstawaniu zjawisk korupcyjnych. Niewątpliwą intencją ustawodawcy było uregulowanie zasad prowadzenia wydatków publicznych przez wszystkie podmioty upoważnione do dysponowania środkami publicznymi. Podkreślają to uzasadnienia zarówno rządowego jak i poselskiego projektu ustawy /zob. Sejm II kadencji, Druki nr 121 i 310/ a także dyskusje jakie toczyły się w komisji nadzwyczajnej w trakcie prac nad projektem /zob. Biuletyn Kancelarii Sejmu z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia pilnego rządowego oraz poselskiego projektów ustaw o zamówieniach publicznych z dnia 20 kwietnia 1994 r., Nr 463/II kad., str. 7-10/. W toku dyskusji nad art. 4 ustawy zdecydowano o "enumeratywnym wyliczeniu podmiotów, które przy obecnym stanie wiedzy dysponują lub mogą dysponować środkami publicznymi, pozostawiając jednocześnie Radzie Ministrów możliwość określenia podmiotu, który dysponowałby środkami publicznymi, a zarazem nie byłby wymieniony w ust. 1" /Sprawozdanie z 21 posiedzenia Sejmu RP 27 maja 1994 r., str. 109/. W rezultacie art. 4 ust. 1 stanowi, że "ustawę stosuje się do zamówień publicznych udzielanych przez: 1) państwowe jednostki budżetowe i zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze utworzone przy państwowych jednostkach budżetowych, 2) państwowe fundusze celowe, 3) jednostki samorządu terytorialnego, 4) państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli dysponują środkami publicznymi, 5) spółdzielnie, fundacje i stowarzyszenia, w zakresie, w jakim dysponują środkami publicznymi". Zgodnie z ust. 3 art. 4 katalog tych podmiotów może być uzupełniony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów o inne jeszcze podmioty dysponujące środkami publicznymi. Mając na uwadze całość postanowień art. 4 ust. 1 oraz wyrażoną w nim intencję ustawodawcy należy przyjąć, że w przepisie pkt 4 ust. 1 art. 4 chodzi o wszystkie państwowe i komunalne jednostki organizacyjne poza tymi, które zostały wymienione w punktach 1, 2 i 3, o ile wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej i korzystają ze środków publicznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "środków publicznych" zostało jasno zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy. Na charakter zadań publicznych jako służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/. Dlatego też kwestią, która może budzić wątpliwości przy interpretacji omawianego przepisu jest wyłącznie sposób rozumienia pojęcia "zadania o charakterze użyteczności publicznej". O ile na gruncie wcześniejszego stanu prawnego pojęcie "użyteczności publicznej" było pojęciem prawnie niedookreślonym, jak to zauważył Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 10/93, o tyle pewną wskazówkę co do rozumienia tego pojęcia w odniesieniu do gospodarki komunalnej zawiera art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/. W świetle tego przepisu zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych". Należy zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że zadania określone w pkt. 4 ust. 1 art. 4, jako mające charakter "użyteczności publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej i wydaje się, że winny one być utożsamiane z zadaniami publicznymi, których realizacja ciąży na administracji rządowej i samorządowej. Do zadań tych należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa, w tym między innymi: zaopatrywanie ludności w wodę, energię elektryczną, gazową i cieplną, utrzymanie dróg i komunikacji, rozwój nauki, zapewnienie oświaty, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej, realizacja różnego rodzaju potrzeb kulturalnych itp. Realizacja tych zadań może odbywać się w różnych formach organizacyjnych, a nie tylko w formie prawnej przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, określonej w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych. Istotne natomiast jest to, że jednostki organizacyjne realizujące zadania tego typu wykonują je niezależnie od tego czy są w stanie pokryć związane z tym wydatki z własnych dochodów. W związku z tym ich działalność nie może być nastawiona na maksymalizację zysku i najczęściej jest dofinansowywana ze środków publicznych. Prowadzi to do wniosku, że przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej należy rozumieć wszystkie jednostki, których celem jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym, należących do zadań publicznych, a których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku. Z powyższych rozważań wynika, że nieuzasadnione jest ograniczanie zadań o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, o których mowa w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych. Taka interpretacja nadmiernie zawęża pojęcie "użyteczności publicznej" i prowadzi do wyłączenia spod działania ustawy o zamówieniach publicznych wydatków ze środków publicznych przeznaczonych na finansowanie zaspokajania wielu potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym, należących do zadań publicznych. Zresztą odpowiednie postanowienia ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nigdy nie były interpretowane jako "całościowe ujęcie istoty ekonomicznej i prawnej" nawet samego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej /zob. C. Kosikowski, H. Lewandowski, A. Rembieliński, M. Seweryński, Przedsiębiorstwo państwowe i samorząd jego załogi. Komentarz, Warszawa 1987, str. 89/, a więc tym bardziej nie mogą być interpretowane jako obejmujące wszelkie państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania użyteczności publicznej. III. 1. Ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw jest konstytucyjnym obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego. Nałożenie na Trybunał obowiązku ustalania powszechnie obowiązującej wykładni budziło od początku kontrowersje i wątpliwości. Sam Trybunał Konstytucyjny starał się wyjaśnić najważniejsze wątpliwości dotyczące zasad, zakresu, warunków i potrzeby ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, bądź w drodze wykładni odpowiednich przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /W 9/94 - OTK 1995 cz. I str. 228-245/, bądź przy okazji rozpatrywania kolejnych wniosków o ustalenie takiej wykładni w odniesieniu do konkretnych przepisów ustawowych /np. W 10/95 - OTK ZU 1996 nr 3 str. 229, W 4/96 - OTK ZU 1996 nr 6 poz. /. W kontekście tej sprawy, a zwłaszcza w związku z odmową ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawowych wskazanych przez wnioskodawcę w punktach 2 i 3 wniosku, warto przypomnieć niektóre z tych zasad. Należy pamiętać przede wszystkim, że istotą wykładni nie jest modyfikowanie treści obowiązujących przepisów, a jedynie ustalanie ich znaczenia. Przy ustalaniu powszechnie obowiązującej wykładni ustawy Trybunał Konstytucyjny jest związany treścią tej ustawy, a jego rola ogranicza się do stosowania i wyjaśniania przepisów ustawowych. Inaczej niż w przypadku kontroli konstytucyjności ustawy Trybunał nie dokonuje oceny ustawy, a tylko ustala jej rzeczywistą treść /W 4/96/. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści interpretowanego przepisu /W 12/95 - OTK ZU 1996 nr 2 str. 160/. W związku z tym w określonych sytuacjach Trybunał Konstytucyjny może odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni /W 12/95 - tamże, str. 159/. Może tak postąpić m.in. jeżeli wniosek dotyczy zagadnienia, które nie budzi wątpliwości, stosując klasyczną zasadę clara non sunt interpretanda /W 11/92 - OTK 1993 cz. I str. 144; W 12/95/, a także jeżeli zachodzi sytuacja luki rzeczywistej i ustalenie wykładni musiałoby polegać na ustanowieniu nowej normy prawnej /W 12/95 - tamże str. 159-160/. 2. W przypadku wątpliwości wnioskodawcy, czy pojęcie "środki publiczne" w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również środki pochodzące z opłat abonamentowych i opłat za używanie nie zarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, o których mowa w ustawie o radiofonii i telewizji, przeznaczone na działalność jednostek publicznej radiofonii i telewizji, stwierdzić należy, że przepis ten otrzymał swoje obecne brzmienie w wyniku nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 6 lipca 1995 r. /art. 1 pkt 1 - Dz.U. nr 99 poz. 488/. W rozważanym w tej sprawie zakresie dokonane poprawki były przede wszystkim "poprawkami dającymi lepszą czytelność i przejrzystość ustawie, po prostu doprecyzowującymi niektóre zapisy ustawy" /zob. Sprawozdanie Stenograficzne z 54 posiedzenia Sejmu 6 lipca 1995 r., Warszawa 1995, str. 25/. W wyniku nowelizacji poszerzeniu uległ katalog środków uznanych przez ustawodawcę za środki publiczne a pkt 7 art. 2 podzielono na litery od a do d. Ostatecznie ustawową definicją "środków publicznych" objęte zostały wyłącznie następujące środki: a) pochodzące z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na działalność bieżącą i inwestycyjną, b) pozabudżetowe - w rozumieniu ustawy - Prawo budżetowe, c) kredytowe, na które Skarb Państwa, gmina lub związek komunalny udzieliły poręczeń, gwarancji albo dofinansowały koszty obsługi kredytu, d) pomocy zagranicznej przyznane na podstawie umów międzynarodowych, chyba że umowy te określają odmienne procedury wykorzystania tych środków. Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, nie ulega wątpliwości, że opłaty, o których mowa, nie są środkami pochodzącymi ze źródeł określonych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d. Wątpliwość taka mogłaby powstać jedynie, w związku z pytaniem, czy można je uznać za środki pozabudżetowe, o których mówi art. 2 pkt 7 lit. "b". Jednak wątpliwość ta jest pozorna skoro przepis ten mówi wprost o "środkach pozabudżetowych w rozumieniu ustawy - Prawo budżetowe", a postanowienia prawa budżetowego nie pozostawiają wątpliwości, jakie środki miał na uwadze ustawodawca. Z określenia środków pozabudżetowych zawartego w art. 12 pkt 6 prawa budżetowego wynika bowiem, że są to wyłącznie środki gospodarki pozabudżetowej oraz państwowych funduszy celowych. Z kolei jeżeli chodzi o gospodarkę pozabudżetową, to prawo budżetowe rozumie przez nią: zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych oraz środki specjalne /art. 12 pkt 5/. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji nie są ani zakładami budżetowymi ani państwowymi jednostkami budżetowymi, o których mówi art. 14 prawa budżetowego. Jednostki te działają w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa /art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji/. Tym samym przepisy prawa budżetowego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że opłaty abonamentowe i opłaty za używanie nie rejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych nie są środkami pozabudżetowymi w rozumieniu tej ustawy i co za tym idzie nie są środkami publicznymi, o których mówi art. 2 pkt 7 lit. "b" ustawy o zamówieniach publicznych. Trudno oprzeć się ponadto wrażeniu, że chociaż wnioskodawca nie przedstawił wyraźnie swojej propozycji rozumienia art. 2 pkt 7, to jego celem mogło być uzupełnienie istniejącej jego zdaniem luki przez uzyskanie odpowiedniej wykładni. Tym samym odmowa dokonania powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 pkt 7 pozwoliła Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć sytuacji, w której np. ustalenie wykładni zgodnej z oczekiwaniami czy też preferencjami wnioskodawcy prowadziłoby do uzupełnienia treści omawianego przepisu, co oczywiście wykraczałoby poza kompetencje Trybunału. 3. W gruncie rzeczy podobnie jest z wyjaśnieniem kwestii, czy pojęcie "jednostki organizacyjne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również dysponujące środkami publicznymi wspólnoty mieszkaniowe, określone w ustawie o własności lokali, w przypadku udzielania przez nie zamówień na roboty budowlane, dostawy oraz wykonywanie usług. Tu również stwierdzić należy, że i w tym zakresie obowiązujące przepisy ustawy o zamówieniach publicznych w związku z przepisami ustawy o własności lokali, nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, na które powołuje się wnioskodawca. Wspólnoty te nie są ani państwowymi, ani komunalnymi jednostkami organizacyjnymi, o których mówi art. 4 ust. 1 pkt 4. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota nie jest osobą prawną, chociaż może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnoty mieszkaniowe zostały utworzone w związku z potrzebami zarządu nieruchomością wspólną. Wspólnota mieszkaniowa odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej, podczas gdy każdy właściciel lokalu w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości /art. 17/. Tym samym zarówno cel powołania wspólnot mieszkaniowych, jak i to, że ustawa o zamówieniach publicznych nie wymienia ich jako podmiotów zobowiązanych do jej stosowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że wspólnota mieszkaniowa nie należy do grupy podmiotów, o których mówi art. 4 ust. 1 pkt 4. Zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do podmiotów, które mają obowiązek stosowania procedur udzielania zamówień przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych nie jest możliwe w drodze wykładni przepisów tej ustawy, wymaga bowiem odpowiedniej decyzji ustawodawczej. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.