II SA/Kr 2021/96

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Magdaleny Ł., i Ryszarda S. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 19 stycznia 1995 r. w przedmiocie organizacji ruchu w śródmieściu K. - I. stwierdził niezgodność zarządzenia z prawem; (...). I. Prezydent Miasta K. wydał w dniu 19 stycznia 1995 r. zarządzenie w sprawie organizacji ruchu w śródmieściu K. Jako podstawę prawną powołano par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 97 poz. 485/ oraz napisano, że zarządzenie wydano "w celu realizacji postanowień i uchwał Rady Miasta K. z dnia 21 czerwca /roku nie podano/ Nr XXVI/174/91 w sprawie zasad komunikacyjnego korzystania z obszaru centrum miasta K., z dnia 8 stycznia 1993 r. Nr LXX/468/93 w sprawie przyjęcia zasad polityki transportowej dla K. i z dnia 28 grudnia 1994 r. Nr X/104/94 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach na terenie K. oraz określenia obszaru, na którym opłaty te obowiązują." W tekście tego zarządzenia zawarto następujące unormowania: 1. Ustalono 3 strefy określone w załączniku Nr 1: strefę A - ruchu pieszego, strefę B - ruchu ograniczonego, strefę C - ograniczonego postoju /par. 1/. 2. Ustalono zasady poruszania się pojazdów w poszczególnych strefach /par. 2, par. 3, par. 4/, a między innymi: a/ w strefie A dopuszczono wjazd tylko enumeratywnie wymienionych grup pojazdów w określonych godzinach. Stwierdzono, że opłaty za postój w strefie A są wnoszone w czasie obowiązywania zasad funkcjonowania strefy ograniczonego postoju; b/ w strefie B dopuszczono wjazd wymienionych enumeratywnie grup pojazdów, w tym pojazdów z identyfikatorem B; c/ w strefie C wprowadzono ograniczenia w dni powszednie w godz. 9-18, a maksymalny czas postoju ustalono na 2 godziny; ograniczenie to nie dotyczy posiadaczy abonamentów; 3. Nadzór nad przestrzeganiem zasad zawartych w zarządzeniu powierzono Straży Miejskiej /par. 5/. 4. W obszarze ograniczonego postoju nie zezwolono na stosowanie wydzielonych stanowisk postojowych /kopert/ /par. 6/. 5. Wprowadzono zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych ponad 10 t /par. 7/. 6. Uchylono poprzednie zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 1991 r. Nr 37/91 w sprawie zmian w systemie organizacji ruchu w śródmieściu K., postanowiono o utracie ważności dotychczasowych abonamentów i zezwoleń, określono treść załącznika Nr 2 /zasady wydawania abonamentów/ i załącznika Nr 3 /zasady organizacji ruchu/ /par. 8/. 7. Wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Wydziału Gospodarki Komunalnej i Komendantowi Straży Miejskiej /par. 9/. 8 Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 lutego 1995 r. /par. 10/. Na zarządzenie, o który mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowali w dniu 2 grudnia 1996 r. Magdalena Ł., zamieszkała w K. przy ul. R. 7 i Ryszard S., zamieszkały w K. przy ul. R. 7. Przed wniesieniem skargi skarżący wnieśli do Rady Miasta K. pismo protestujące przeciwko pozbawieniu ich, jako właścicieli nieruchomości przy ul. R., dojazdu do ich budynków, a także kwestionując zasady wydawania identyfikatorów strefowych. Pismo wysłano dnia 31 lipca 1995 r. i uzyskano na nie odpowiedź z dnia 13 listopada 1995 r. Następnie skarżący kierowali pisma protestacyjne do Rzecznika Praw Obywatelskich, który podjął interwencję u Prezydenta Miasta K. W odpowiedzi Rzecznikowi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 9 września 1996 r. napisał, że skargi zaadresowane do Rzecznika "będą traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszonego interesu prawnego i poddane odpowiedniej procedurze, która albo doprowadzi do zmiany uchwały, albo też strony zostaną powiadomione o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Wreszcie w dniu 22 października 1996 r. skarżący i kilku innych mieszkańców skierowali kolejny protest do Prezydenta Miasta. Odpowiedź na ten protest otrzymali pismem z dnia 21 listopada 1996 r. Skarżący podnoszą, że zarządzenie, o którym mowa, a także wydana wcześniej uchwała Rady Miasta K. z dnia 28 grudnia 1994 r. /zaskarżona również przez skarżących i będąca przedmiotem rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą II SA/Kr 2020/96/ "pominęły w swojej treści całkowicie możliwość swobodnego, koniecznego dojazdu do posesji właścicieli realności położonych w wyznaczonej przez te akty strefie A". Zarzucono, że odbyło się to bez konsultacji z właścicielami. Pogwałcono więc prawa właścicieli uniemożliwiając im obronę i wyrażenie sprzeciwu. Zarzucono również naruszenie przepisów kodeksu cywilnego o swobodnym dojeździe do nieruchomości. Skarżący wyjaśniają również, że nie zaskarżyli od razu uchwały, gdyż otrzymawszy negatywną decyzję o odmowie przyznania im identyfikatorów zostali wprowadzeni w błąd i składali środki prawne tylko wobec tej decyzji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrujący ich skargę na decyzję Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zwrócił im uwagę na możliwość złożenia skargi na uchwałę. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Na początku tej odpowiedzi Prezydent wywodzi, że skarga "jest spóźniona - minął bowiem 1-roczny termin do jej wniesienia". W części merytorycznej Prezydent stwierdza, że gdyby przyjąć, że argumentacja skarżących jest słuszna, należałoby zakwestionować regulacje ustawowe oraz wykonawcze. Ulica R. bowiem jest drogą dla ruchu pieszego i rowerowego, na który nie ma możliwości wydawania indywidualnych zezwoleń na wjazd. Stąd też zasady korzystania z drogi dla ruchu pieszego i rowerowego zostały podane na znaku drogowym. Mieszkańcy strefy A, która jest drogą dla ruchu pieszego, korzystają z postoju w strefie B. a możliwość podjazdu bezpośrednio pod dom wynika z zasady określonej znakiem drogowym, który w tym wypadku jednakowo traktuje tak potrzeby mieszkańców, jak i innych użytkowników. Prezydent stwierdza dalej, że pod pojęciem mieszkańca rozumie osobę posiadającą zameldowanie na pobyt stały i wynikające z tego potrzeby bytowe. Zameldowanie czasowe honorowane jest w przypadku posiadania zameldowania na pobyt stały poza obszarem województwa k. i dotyczy to z reguły sytuacji oddelegowania służbowego do prac względnie podjęcia studiów. Taka regulacja została podyktowana nagminnym występowaniem o zameldowanie czasowe w mieszkaniach objętych strefami przy stałym zameldowaniu w innych rejonach K. Przyjęte zasady miały na celu ograniczenie liczby pojazdów i spotykają się z rosnącą aprobatą społeczną, a poszerzenie grup użytkowników nie byłoby, zdaniem Prezydenta, działaniem właściwym. Prezydent napisał dalej, że "Problem indywidualnych właścicieli nieruchomości, gdyby potraktować ich jako osobną grupę użytkowników, przy zasadzie równości podmiotów, spowodowałby konieczność dopuszczenia do wjazdu na zasadach takich jak mieszkańców właściwie każdego właściciela nieruchomości położonej na tym obszarze". II. A. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi. Problem ten w omawianej sprawie ma trzy aspekty. 1/ Obowiązujące przepisy prawa nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych organów gminy /prezydentów, burmistrzów lub wójtów/ jako przedmiotu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ uznaje za przedmiot skarg wnoszonych na jego podstawie "uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej", a art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ mówi o "uchwałach organów gmin i ich związków". Ustawodawca nie przewidział zatem dosłownie skargi na "zarządzenie" prezydenta miasta /burmistrza, wójta/ wychodząc zapewne z założenia, że zarządzenie takie nie może mieć charakteru zewnętrznego, a zatem nie może naruszać interesów prawnych lub uprawnień podmiotów stojących poza administracją publiczną. Wynika to z kompetencji jednoosobowych organów gminy, które zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym mogą wydawać decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych, natomiast nie są kompetentne do wydawania aktów generalnych, w tym do wydawania aktów stanowiących przepisy gminne /arg. ex art. 31, art. 32, art. 39 i art. 41 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Jeżeli jednak prezydent miasta /burmistrz lub wójt/ wydał akt mający charakter generalny, w tym akt powszechnie obowiązujący, to tym samym wkroczył w materię przeznaczoną dla rady gminy /wyjątkowo dla zarządu gminy/ i z materialnego punktu widzenia wydał akt, będący odpowiednikiem uchwały organu gminy. W takiej sytuacji należy uznać, że o dopuszczalności skargi nie decyduje nazwa aktu /"zarządzenie"/, ale jego zawartość /treść/, która stanowi materię, na którą może się skarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Wniosek przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której tego rodzaju "zarządzenia" znajdowałyby się w ogóle poza kontrolą sądową. Byłoby to jednocześnie ograniczeniem prawa obywatela do sądu i poważnym wyłomem w obowiązującej w państwie prawnym zasadzie zupełności kontroli sądowej. 2/ Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że skarga Małgorzaty Ł. i Ryszarda S. została poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Należy przyjąć, że wezwaniem tym był wniosek skierowany przez skarżących do Rzecznika Praw Obywatelskich, skoro sama strona przeciwna uznała ten wniosek właśnie za takie wezwanie pismem z dnia 9 września 1996 r. 3/ Wynika stąd jednocześnie, że skarga została wniesiona w terminie. Obowiązuje bowiem wykształcona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada, że 30-dniowy termin do wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia negatywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, co miało miejsce w analizowanej sytuacji, od daty, w której dla organu odpowiadającego upłynął termin załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Kpa /por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 126/. Natomiast całkowicie błędne jest twierdzenie zaprezentowane przez Prezydenta Miasta w odpowiedzi na skargę, jakoby istniał jednoroczny termin do wniesienia skargi. Termin roczny, wprowadzony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczy przecież tylko możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a nie możliwości wniesienia skargi. Jest to termin wiążący organy kontrolne /wojewodę, Naczelny Sąd Administracyjny/, ale w żadnej mierze nie odnosi się on do skarżącego. Interpretacja strony przeciwnej jest w tym punkcie bezpodstawna. B. Uznawszy skargę za dopuszczalną Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu i zważył, co następuje: 1/ Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. ustala organizację ruchu w śródmieściu K., wyznaczając dla tego celu 3 strefy /A, B, C/, wprowadzając szereg generalnych, a także konkretnych ograniczeń ruchu. W załącznikach do tego zarządzenia, stanowiących - jak wynika z par. 1 ust. 1 i z par. 8 ust. 3 i ust. 4 - jego integralną część /użyto zwrotu: "zasady (...) określa załącznik"/, wprowadzono przepisy dotyczące wydawania abonamentów i zezwoleń na wjazd /decyzji administracyjnych o zezwoleniu na wjazd/ oraz szczegółowych zasad organizacji ruchu. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te unormowania mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, a niektóre z nich należą w istocie do materii ustawowej, gdyż są w zamyśle autora zarządzenia podstawami do wydania decyzji administracyjnych. Tymczasem art. 41 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że przepisy gminne /definicja "przepisów gminnych" znajduje się w art. 40 ust. 1 ustawy - są to właśnie "przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy"/ ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wyjątkowo przepisy te, jednakże tylko przepisy porządkowe, może wydać zarząd gminy w formie zarządzenia /art. 41 ust. 2/. Należy zatem uznać, że Prezydent Miasta K., nie będąc organem właściwym do wydawania przepisów gminnych, nie był właściwy również do wydania analizowanego tu zarządzenia. Z punktu widzenia charakteru tych unormowań była do tego upoważniona wyłącznie Rada Miasta K. choć trzeba dodać, że Rada wydaje przepisy gminne wyłącznie "na podstawie upoważnień ustawowych" /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Rada zatem byłaby tu organem właściwym tylko pod warunkiem, że znalazłoby się ustawowe upoważnienie do uregulowania danej kwestii. Bliższa analiza tych sytuacji wykracza jednak poza granice analizowanej sprawy. 2/ Wydanie aktu przez organ niewłaściwy jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jego nieważności, gdyż, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Niewłaściwość z kolei oznacza sprzeczność z normami ustanawiającymi podział kompetencji między organami. W tej sytuacji inne uchybienia zawarte w analizowanym tu zarządzeniu Prezydenta Miasta K. nie mają charakteru decydującego o orzeczeniu Sądu, jakkolwiek wymagają one również osobnej analizy. W szczególności należy zwrócić uwagę na brzmienie podstawy prawnej tego zarządzenia. Jako tę podstawę powołano par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 97 poz. 485/. Przepis, o którym mowa, nie ustanawia delegacji do działania jakiegokolwiek konkretnego organu, a używa formy bezosobowej, zawartej w zwrocie: "działania i czynności (...) podejmowane są (...)". Przepis ten zatem mógłby być postawą dla regulacji zawartej w zarządzeniu tylko w połączeniu z przepisami ustalającymi podmioty upoważnione do takiego działania. Dopiero par. 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia wymienia jako taki podmiot wojewodę, toteż jako postawę prawną całego aktu należało powołać przepis /akt/, którego skutkiem byłoby przejście kompetencji z wojewody na prezydenta miasta. W stanie prawnym istniejącym w dacie wydania analizowanego tu zarządzenia obowiązywało porozumienie zawarte w dniu 20 grudnia 1993 r. pomiędzy Wojewodą w K. a Prezydentem Miasta K. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy K. Zostało ono zawarte na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta (...) /Dz.U. nr 65 poz. 309 ze zm./. Mocą tego porozumienia przekazano Gminie K. szereg kompetencji z zakresu prawa o ruchu drogowym i z zakresu ustawy o drogach publicznych i tu należy szukać podstawy prawnej do wydania tego rodzaju aktu. Rzecz jednak w tym, że kompetencje te przekazano gminie K., a o tym, jakie organy tej gminy mają te kompetencje wykonywać, decyduje ustawa o samorządzie terytorialnym. Jeżeli są to kompetencje polegające na wydawaniu przepisów powszechnie obowiązujących, to - zgodnie z powyższymi ustaleniami - może je realizować tylko rada gminy, a nie organ jednoosobowy. Podstawa prawna powołana przez Prezydenta Miasta K. wymienia jeszcze trzy uchwały Rady Miasta K.: z dnia 21 czerwca 1991 r., z dnia 8 stycznia 1993 r. i z dnia 28 grudnia 1994 r. Należy uznać, że powołanie tych uchwał było błędne. Pierwsza z tych uchwał zawiera wprawdzie delegację dla Prezydenta Miasta /par. 2/, ale Rada sformułowała ją bez upoważnienia ustawowego, a ponadto delegacja ta dotyczy tylko określania zasad funkcjonowania poszczególnych stref i ich granic, jest więc węższa od treści omawianego zarządzenia. Takie delegowanie kompetencji nie jest zresztą zgodne z prawem. Druga uchwała nie zawiera żadnego upoważnienia dla Prezydenta Miasta K. a trzecia dotyczy innej materii: tylko opłat za parkowanie pojazdów. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawa prawna zarządzenia została powołana błędnie. 3/ Naczelny Sąd Administracyjny poddając analizie załączniki do zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta uznał, że i one zawierają wady prawne. W szczególności załącznik Nr 2, dotyczący zasad wydawania abonamentów i zezwoleń, powołuje się na par. 3 uchwały Rady Miasta K. z dnia 29 grudnia 1994 r. Przepis ten jednak został skierowany do Zarządu Miasta K. i dotyczy zasad przyznawania abonamentów. Prezydent zatem wykroczył podwójnie poza tę delegację działając w zakresie wyznaczonym dla Zarządu, a ponadto ustalając nie tylko zasady przyznawania abonamentów, ale także zasady wydawania zezwoleń, a więc podstawy prawne wydawania decyzji administracyjnych. 4/ Naczelny Sąd Administracyjny dokonał powyższych ustaleń wykraczając poza granice skargi, do czego był upoważniony na mocy art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów samej skargi Sąd zważył, co następuje: Jedną z istotnych cech prawa administracyjnego jest to, że może ono wkraczać w istniejące stosunki cywilnoprawne i je modyfikować dla ogólnych potrzeb publicznych. Na podstawie tego prawa organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, mogą wprowadzać różnorodne ograniczenia, także dotyczące prawa własności. Z tego więc powodu nie można wykluczyć takiej ingerencji także w zakresie swobodnego dojazdu do nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że w państwie prawa wszelkie te ograniczenia powinny być określone na podstawie normy prawnej rangi ustawowej. Są one zatem możliwe tylko wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim ustawa upoważnia poszczególne organy do działania. Generalnie więc nie można uznać zarzutów skarżących za słuszne: mają one jednak swoją podstawę, o ile organ, który wydał zaskarżony akt /Prezydent Miasta K./ działał niezgodnie z upoważnieniem ustawowym. Podstawą prawną wydania tzw. identyfikatorów /zezwoleń na wjazd do strefy objętej zakazem ruchu/ powinno być tylko rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r., znowelizowane rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 9 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 2 poz. 11 - nowela ta weszła wszakże w życie już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia/. Prezydent Miasta K. nie był uprawniony do jej uściślania i modyfikowania. W tym właśnie wymiarze wykazane w zaskarżonym zarządzeniu naruszenia prawa wiążą się z konkretną sytuacją skarżących i z ich szczegółowymi zarzutami. III. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 31, art. 32 i art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, oraz w zw. z par. 1 ust. 3 pkt 4 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania /Dz.U. nr 65 poz. 309 ze zm./ oraz z zawartym na jego podstawie porozumieniem między Wojewodą w K. a Prezydentem Miasta K. z dnia 20 grudnia 1993 r. Jednakże od wydania tego zarządzenia minął już rok, a zatem w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie można stwierdzić jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zatem orzekł o niezgodności tego zarządzenia z prawem na podstawie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.