II SA/Wr 981/96

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marii G., Janiny G. i Haliny T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 12 lipca 1997 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy gruntu i na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta W., a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 powyższej ustawy - zasądził na rzecz skarżących dziesięć złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi. Na mocy aktu notarialnego - umowy użytkowania wieczystego, sporządzonej dnia 28 listopada 1986 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W., Jan i Maria małżonkowie G. nabyli od Skarbu Państwa prawo użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną nr 486 o powierzchni 259 m2, położoną w W. przy ulicy P. nr 96, wpisaną do księgi wieczystej Kw nr 78915. W par. 6 umowy nabywcy oświadczyli, że nieruchomość będąca przedmiotem umowy jest przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, oraz zobowiązali się do rozpoczęcia budowy, to jest co najmniej wylania ław fundamentowych, w ciągu dwóch lat od dnia podpisania umowy i ukończenia budowy w ciągu pięciu lat od dnia zawarcia umowy. Zawarcie umowy zostało poprzedzone wydaniem przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. decyzji z dnia 7 listopada 1986 r. nr WGGG/8224/III/6687/48/96 w przedmiocie ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu. W pkt 5 decyzji określony został obowiązek użytkowników wieczystych rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat i jej zakończenia w ciągu pięciu lat od daty zawarcia umowy notarialnej. Dnia 22 października 1992 r. Barbara K.-P., użytkowniczka wieczysta sąsiedniej działki /przy ulicy P. nr 94/, zawiadomiła Urząd Miejski w W., że boczna ściana budynku wybudowanego przez nią w granicy z działką małżonków G. nie jest izolowana od zewnątrz i w okresie zimowym budynek wymaga intensywnego ogrzewania. Ściana ta jest zarazem ścianą boczną budynku sąsiadów, którzy są zobowiązani do uczestniczenia w kosztach jej budowy. Sąsiedzi ograniczyli swój zakres robót do wylania ław fundamentowych budynku i nie podjęli już żadnych dalszych czynności w celu kontynuacji budowy. Pismem z dnia 3 listopada 1992 r. Urząd Miejski w W. zawiadomił Marię G. o terminie oględzin działki wyznaczonym na dzień 24 listopada 1992 r. W wyniku tego zawiadomienia Maria G. w podaniu z 9 listopada 1992 r. wniosła o przedłużenie terminu zakończenia budowy domu, wyjaśniając, że dnia 29 stycznia 1992 r. zmarł jej mąż Jan G., a jego następcami prawnymi są dzieci: syn Ryszard G. i córka Halina T. Zarząd Miasta W. na posiedzeniu w dniu 15 stycznia 1993 r. postanowił przedłużyć termin zakończenia budowy domu przy ulicy P. nr 96 do końca października 1993 r., o czym zawiadomił użytkowniczkę wieczystą działki zastępca dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w W. pismem z dnia 17 stycznia 1993 r. Prawo do spadku po zmarłym Janie G. stwierdzone zostało prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla (...) z dnia 16 października 1992 r. (...). Dnia 1 marca 1994 r. Maria G. złożyła podanie o dalszą prolongatę terminu zakończenia budowy, co uzasadniała stanem swojego zdrowia. Decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. nr 365/94, wydaną na podstawie art. 25 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, Zarząd Miasta W. odmówił przedłużenia terminu zabudowy domem mieszkalnym gruntu położonego przy ulicy P. nr 96, stanowiącego działkę nr 486 AM-4 obrębu K. Decyzja ta została doręczona Marii G. i Halinie T. Nie doręczono decyzji Ryszardowi G., który zmarł. Na skutek odwołania Marii G. i Haliny T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 14 października 1994 r. nr SKO 8229/84/94 uchyliło decyzję Zarządu Miasta W. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ pierwszej instancji do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu spadkobierców zmarłego Ryszarda G. i doręczenia im decyzji. Postanowieniem z dnia 16 maja 1996 r. (...) Sąd Rejonowy dla (...) orzekł o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym Ryszardzie G. na rzecz żony Janiny G. w 1/2 części i córki Agnieszki G. w 1/2 części spadku. Decyzją nr 113/96 z dnia 10 maja 1996 r. Zarząd Miasta W. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ ponownie odmówił przedłużenia terminu zabudowy domem mieszkalnym gruntu położonego przy ulicy P. nr 96 w W. (...). Od decyzji tej wniosły odwołanie Maria G., Halina T. oraz Janina G., działająca w imieniu własnym i swojej córki Agnieszki. Decyzją z dnia 12 lipca 1996 r. nr SKO 8229/242/96 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta W. Skargę na tę decyzję wniosły Maria G., Janina G. w imieniu własnym i swojej niepełnoletniej córki Agnieszki oraz Halina T. Skarżące zarzuciły, że zwłoka związana z budową domu spowodowana została zdarzeniami losowymi: śmiercią pierwszego współużytkownika nieruchomości Jana G., a później jego syna i spadkobiercy Ryszarda G. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie rozwiązania umowy przeszkodę w podjęciu budowy stanowiło ryzyko narażenia inwestorów na znaczne straty w razie wydania takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ osoba prawna lub osoba fizyczna, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy, albo jej następca prawny - powinna go zagospodarować w sposób i w terminie określonym w umowie, jeżeli termin taki został w niej określony. Oznacza to, że dla określenia terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właściwa jest wyłącznie forma umowy. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z zasadą wyrażoną w art. 19 ust. 1 powyższej ustawy w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymaga zawarcia umowy. Skoro zatem określenie terminu zagospodarowania gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste zastrzeżone zostało do treści umowy, to również zmiana tak ustalonego terminu, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, może być dokonana w tej samej formie, to jest w drodze umowy, a nie aktu administracyjnego. W związku z tym, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ zniesiony został dotychczasowy tryb postępowania administracyjnego, poprzedzający zawarcie umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, rozstrzyganie spraw związanych z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej należy uznać za dopuszczalne tylko w wypadkach, gdy ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wydania decyzji. W art. 6 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. zostało dopuszczone - przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - ustalanie w drodze decyzji terminu rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy w wypadku, gdy wcześniej termin taki nie był ustalony, a grunty pozostawały już w użytkowaniu wieczystym, zarządzie lub użytkowaniu. W rozpatrywanej sprawie umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego została zawarta dnia 28 listopada 1986 r., a termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy został w niej dokładnie określony. W art. 26 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidziano formę decyzji administracyjnej jako właściwą dla rozwiązania umowy i odebrania gruntów, w szczególności gdy wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Trybu decyzji administracyjnej natomiast nie przewiduje art. 25 ust. 2 tej ustawy dla rozstrzygnięcia wniosku użytkownika wieczystego o przedłużenie terminu zagospodarowania gruntów. Przepis ten, po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, ma również zastosowanie do terminów określonych we wcześniej zawartych umowach, których sporządzenie było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Na zasadzie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ organ administracji rządowej ani organ gminy nie mogą w drodze decyzji orzekać o przedłużeniu terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku na gruncie oddanym w drodze umowy w użytkowanie wieczyste osobie prawnej lub osobie fizycznej.(...) Na zasadzie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ należało orzec jak wyżej. Orzeczenie o kosztach jest zgodne z art. 55 ust. 1 tej ustawy.