II SA/Wr 929/96

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Telewizji (...) na oświadczenia organów samorządu Miasta L. w przedmiocie informacji o wysokości wynagrodzenia za pracę członków Zarządu Miasta i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone oświadczenia, a także na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy zasądził od Gminy na rzecz skarżącej pięćset dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 czerwca 1996 r. redaktor (...) Telewizji (...) zwrócił się do przewodniczącego Rady Miejskiej L. o podanie informacji o wysokości zarobków członków Zarządu Miasta, wyjaśniając, że dane te Telewizja zamierza wykorzystać w przygotowywanej relacji. Pismo o identycznej treści zostało skierowane do Prezydenta Miasta L. Oświadczeniem z dnia 10 lipca 1996 r. nr RM/0581/117/96 przewodniczący Rady Miejskiej L. zawiadomił redaktora (...) Telewizji (...), że zgodnie z uchwałą nr XXXV/168/96 Rady Miejskiej L. z dnia 25 czerwca 1996 r. diety członków Zarządu wynoszą jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, natomiast Prezydent Miasta i jego zastępcy są wynagradzani według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./. Ponadto wyjaśnił, że precyzyjnych danych o zarobkach członków Zarządu nie może podać ze względu na brak zgody zainteresowanych i ochronę dóbr osobistych, przewidzianą w art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. W oświadczeniu z dnia 15 maja 1996 r. Wiceprezydent Miasta M.G. stwierdził, że uzyskiwane przez niego zarobki są jego prywatną sprawą, i odmówił wyrażenia zgody na ich ujawnianie komukolwiek. Podobnej treści oświadczenie złożył dnia 30 lipca 1996 r. Prezydent Miasta L. i dnia 2 września 1996 r. Wiceprezydent Miasta D.M. Prezydent Miasta L. zamieścił w swoim oświadczeniu także informację, że zasady zaszeregowania pracowników reguluje obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 października 1993 r. /Dz.U. nr 111 poz. 493/ oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1995 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. nr 128 poz. 622/. Wraz z pismem z dnia 25 lipca 1996 r. nr RM/0581/117/96 przewodniczący Rady Miejskiej przesłał redaktorowi oświadczenie Wiceprezydenta Miasta L., a z pismem o podobnej treści z dnia 20 sierpnia 1996 r. nr RM/0581/117/96 oświadczenie Prezydenta Miasta i z trzecim pismem z dnia 3 września 1996 r. nr RM/0581/117/96 oświadczenie drugiego Wiceprezydenta Miasta. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego działający w imieniu Telewizji (...) redaktor (...), pełniący obowiązki Zastępcy Dyrektora, zarzucił, że oświadczenie przewodniczącego Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 1996 r. nr RM/0581/117/96, odmawiające podania informacji o wysokości zarobków członków Zarządu Miasta, a w szczególności Prezydenta i Wiceprezydenta, narusza art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./. Wnoszący skargę powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1993 r. SA 1254/92, że społeczność lokalna ma prawo wiedzieć, jak wykorzystywane są środki pieniężne gminy i jakie jest wynagrodzenie osób zajmujących określone stanowiska w samorządzie terytorialnym, a informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników na stanowiskach publicznych mogą być podawane do publicznej wiadomości bez ich zgody. Jako strona przeciwna zostali określeni w skardze przewodniczący Rady Miejskiej w L. i Prezydent Miasta L. W odrębnych odpowiedziach na skargę przewodniczący Rady Miejskiej L. i Prezydent Miasta L. wnieśli o odrzucenie skargi, podając, że art. 4 prawa prasowego nie ustanawia obowiązku organów samorządu terytorialnego udzielania prasie informacji o prowadzonej działalności. Przewodniczący Rady Miejskiej L. i Prezydent Miasta zarzucili też, że redaktor Telewizji nie jest uprawniony z tytułu zajmowanego stanowiska do reprezentowania przed sądami Telewizji (...), która jest spółką akcyjną i jako taka może być reprezentowana przed sądami przez członków Zarządu lub przez prokurenta. Ponadto przewodniczący Rady podał, że w swoim piśmie z dnia 10 lipca 1996 r. udzielił informacji u wysokości diet, jakie otrzymują członkowie Zarządu, a Prezydent Miasta - że w swoim oświadczeniu z dnia 30 lipca 1996 r. określił podstawy prawne wynagradzania pracowników samorządowych. Na wezwanie Sądu redaktor Telewizji (...) wyjaśnił, że pełni funkcję Zastępcy Dyrektora Telewizji (...) i skargę wniósł w imieniu Telewizji (...). Jednocześnie przedstawił pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezesa Zarządu Telewizji (...) w W. oraz odpis aktu notarialnego zawiązania spółki i statutu spółki. W par. 14 statutu Prezes Zarządu został upoważniony do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 23 i 24 Kc pod ochroną prawa cywilnego pozostają dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, które w doktrynie zostały określone jako prawa podmiotowe o charakterze niemajątkowym /S. Grzybowski: Ochrona dóbr osobistych według przepisów ogólnych prawa cywilnego, 1957, str. 23/. W nauce jest też wyrażany jednolicie pogląd, że zawarty w art. 23 Kc katalog dóbr osobistych nie jest wyczerpujący i występuje wielość praw osobistych /A. Szpunar: Ochrona dóbr osobistych, 1979, str. 116 i 121/. Zwracano przy tym uwagę, że w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ ustawowym katalogiem dóbr osobistych została objęta cała sfera życia prywatnego osoby. W artykule E. Niezbeckiej pt. Ujawnianie wysokości wynagrodzeń pracowników a ochrona dóbr osobistych osób fizycznych /"Praca i Zabezpieczenia Społeczne" 1992, nr 3, str. 24 i nast./ podkreślono, że "do sfery tej należy - z zasady - zaliczyć wszelkie fakty, zdarzenia i informacje z życia indywidualnej osoby", a "dane o wysokości uzyskiwanych dochodów, w tym też wysokość pobieranego wynagrodzenia za pracę, są prywatną sprawą każdego człowieka". Pogląd taki był również wypowiadany w innych publikacjach, które cytuje autorka artykułu. Cechą ochrony praw osobistych czy prawa prywatności jest to, że ochroną tą jest objęta dziedzina życia osobistego, prywatnego, człowieka. Ochrona ta zatem nie obejmuje ani działalności publicznej osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Stanowi o tym wprost art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./, według którego "nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia, chyba że wiąże się to bezpośrednio z działalnością publiczną danej osoby". Problematyka wysokości wynagrodzenia za pracę jako dobra osobistego pracownika była też przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. PZP 28/93 /"Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1994, nr 1/ został wypowiedziany pogląd, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego". W wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. III ARN 57/95 /OSNIAPiUS 1996, nr 13 poz. 179/ Sąd Najwyższy, rozpatrując sprawę udzielania prasie informacji o działalności organu samorządu terytorialnego, stwierdził, że uprawnienie to nie wyłącza wglądu do akt organu, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z działalnością publiczną. W końcowej części uzasadnienia tego wyroku Sąd Najwyższy, powołując się na cytowaną wyżej uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., stwierdził że "zakaz ujawniania wynagrodzenia przez pracodawcę, ze względu na zakaz naruszania dóbr osobistych, będzie tylko wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można zaliczyć do sfery prywatności pracownika. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 6 prawa prasowego dopuszczalne jest publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia bez zgody danej osoby, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną". Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w nie publikowanym wyroku z dnia 8 lutego 1993 r. SA 1254/93, uchylając odmowę udzielenia przez burmistrza redaktorowi czasopisma informacji o wysokości zarobków burmistrza, jego zastępców i skarbnika, stwierdził, że za podaniem prasie tych wiadomości przemawia jawność życia publicznego, a stanowiska burmistrza, zastępcy burmistrza i skarbnika mają charakter publiczny i społeczność lokalna ma prawo wiedzieć, jak są wykorzystywane środki pieniężne gminy i jakie jest wynagrodzenie osób zajmujących określone stanowiska w samorządzie terytorialnym. Według art. 70 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/ samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Publiczny charakter zadań samorządu terytorialnego potwierdzają też przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. O publicznoprawnym charakterze funkcji członków zarządu gminy, wójta i burmistrza, ich zastępców, a także sekretarza i skarbnika gminy przesądzają też przepisy o obsadzaniu /wyborze, powoływaniu bądź mianowaniu/ tych funkcji, zawarte w art. 19 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, a także przepisy art. 15 tej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gospodarka finansowa gminy jest jawna, co dotyczy wszelkiego rodzaju dochodów i wydatków gminy. Warunki i stawki wynagradzania pracowników samorządowych określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia członków zarządu gminy /wójta, burmistrza i ich zastępców/ nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się z ich funkcją publiczną. Na zasadzie art. 4 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ organ gminy nie może odmówić redaktorom prasowym udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia za pracę osób piastujących te stanowiska. Udzielenie prasie takiej informacji nie jest uzależnione od zgody osoby zajmującej określone wyżej stanowiska w organach gminy. W piśmie z dnia 10 lipca 1996 r. przewodniczący Rady Miejskiej L. zawiadomił redaktora Telewizji (...), że wynagrodzenie Prezydenta Miasta L. i jego zastępców zostało ustalone zgodnie z zasadami cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., a zgodnie z uchwałą nr XXXV/168/96 Rady Miejskiej w L. z dnia 25 czerwca 1996 r. diety członków zarządu wynoszą jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw. Tego rodzaju informacja (...) nie może być oceniona jako odpowiadająca warunkom żądania. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./ zostały określone jedynie stawki widełkowe poszczególnych kategorii zaszeregowania i maksymalne stawki dodatku funkcyjnego oraz zasady zaszeregowania pracowników. Pozwala to jedynie na wyliczenie minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia; ponadto stawki te były wielokrotnie nowelizowane. Żądaniu organu prasowego, dotyczącemu udzielenia informacji o wysokości wynagrodzeń członków zarządu gminy i mającemu podstawę w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./, nie odpowiada udzielona przez organ gminy informacja, ograniczająca się do wskazania aktu normatywnego regulującego zasady wynagradzania pracowników samorządowych. Nie można też podzielić poglądu gminy, że art. 4 ust. 1 prawa prasowego nie ma zastosowania do organów gmin. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udzielenia prasie informacji o prowadzonej działalności został nałożony na organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej także na organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek. Stosownie do art. 61 tej ustawy jej przepisy weszły w życie z dniem 1 lipca 1984 r., to jest przed utworzeniem samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy miały zastosowanie do działających w chwili jej wejścia w życie rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Z dniem 27 maja 1990 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, do właściwości organów gmin przeszły zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przejęcie tych zadań przez gminy było konsekwencją decentralizacji zadań publicznych, wykonywanych wcześniej przez państwo, na rzecz wspólnot samorządowych, dokonanej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. W konsekwencji przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ obowiązek udzielania prasie informacji o prowadzonej działalności ciąży od dnia 27 maja 1990 r. również na organach gminy. Na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak wyżej. Orzeczenie o kosztach jest zgodne z art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.