I SA/Ka 298/96

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja i Bożeny małżonków P. na postanowienie Izby Skarbowej w (...) z dnia 24 stycznia 1996 r. w przedmiocie odmowy wglądu do akt i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie, a także zasądził od Izby Skarbowej w (...) dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. Urząd Skarbowy w C. postanowieniem z dnia 3 listopada 1995 r. nr IV-824/3/95 odmówił pełnomocnikowi Andrzeja i Bożeny małżonków P. wglądu do dokumentu ujętego w poz. 1 akt oraz wydania uwierzytelnionego odpisu tego dokumentu. Jako podstawę prawną podano art. 123 par. 1 i art. 74 par. 2 Kpa oraz art. 3 i 7 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./ i par. 8 zarządzenia nr 60/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 czerwca 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad i sposobu postępowania z wiadomościami stanowiącymi tajemnicę państwową i służbową. W uzasadnieniu organ podkreślił, że dokument, którego ujawnienia żąda strona, stanowi tajemnicę służbową i jest opatrzony odpowiednią klauzulą. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, iż udostępnienie dokumentu może narazić na szkodę interes obywatela. Na powyższe orzeczenie wniósł zażalenie pełnomocnik stron, zarzucając organowi naruszenie art. 8, 9 i 10 par. 1 Kpa. Poza tym podał, iż uniemożliwiono mu przedstawienie stosownych wniosków dowodowych, co jest sprzeczne z art. 75 par. 1 Kpa. Zwrócił uwagę, że we wcześniejszych pismach powoływano się na treść dokumentu. Zdaniem odwołujących się, wykaz dokumentów ujęty w zarządzeniu Ministra Finansów nie obejmuje dokumentów dotyczących podatnika, objętych spisem akt wymiarowych. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 1996 r. nr PD-II-82/1-128/95 Izba Skarbowa w (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że anonim - jako pismo nie stanowiące dowodu w sprawie - nie powinien znaleźć się w aktach sprawy. Jeżeli jednak, w wyniku uchybienia pracowników Urzędu Skarbowego, znalazł się on w spisie akt i w samych aktach, powinien być stamtąd usunięty, jako nie stanowiący dowodu w rozumieniu art. 75 par. 1 Kpa. Ponadto podkreślono, że pismo tego rodzaju może być uznane za tajemnicę służbową, a odmowa udostępnienia jego treści nie narazi odwołujących się na szkodę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej i Bożena małżonkowie P. domagali się uchylenia postanowień organów I i II instancji o odmowie wglądu do akt. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że uniemożliwiono im branie czynnego udziału w postępowaniu i złożenie stosownych wniosków dowodowych. Urząd Skarbowy w swoich pismach powołuje się na dokument i zawarte w nim informacje o ponoszonych przez podatników wydatkach. W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w (...) wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, że anonim nie stanowi dowodu w sprawie. Zgodnie z uprawnieniami przyznanymi naczelnikowi Urzędu Skarbowego przez zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 60/83 z dnia 29 czerwca 1983 r. Urząd Skarbowy mógł odmówić stronie wglądu do anonimu i wydania jego uwierzytelnionego odpisu, zważywszy na brak istotnego interesu strony oraz na narażenie na szkodę autora anonimu, którego danych personalnych Urząd nie ma. W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 1997 r. skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 73 par. 1 Kpa stronie postępowania przysługuje prawo wglądu do akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek. Prawo to przysługuje stronie po to, aby mogła brać czynny udział w postępowaniu. Wyjątek od tej reguły stanowią akta objęte tajemnicą państwową, co w tym wypadku nie zachodzi. Zdaniem skarżących, anonim jest dowodem, gdyż jest objęty spisem akt. Zakwestionowano twierdzenie Izby Skarbowej, że ujawnienie dokumentu mogłoby narazić na szkodę autora anonimu, którego danych personalnych urząd nie ma. Poza tym zaakcentowano, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia powinno stanowić zarządzenie Ministra Finansów nr 59 z dnia 12 sierpnia 1994 r. (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowienia, na które przysługuje zażalenie, mogą być zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Do tej kategorii należy negatywne dla strony rozstrzygnięcie o odmowie wglądu do akt. Uregulowania zawarte w art. 73 i art. 74 Kpa ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem stronie przysługuje prawo ich przeglądania. Stosownie do art. 73 Kpa w każdym stadium postępowania organ administracji państwowej jest obowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, jeśli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Prawo strony do przeglądania akt sprawy dotyczy całych akt. Wyjątek od zasady jawności przewiduje art. 74 Kpa. Ograniczenie wglądu do akt stosuje się w sprawach objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Cytowany przepis wyraźnie odróżnia wyłączenia od przeglądania przez stronę akt sprawy objętych tajemnicą państwową od tych, które podlegają wyłączeniu w celu ochrony ważnego interesu państwowego. Za J. Starościakiem można wyrazić pogląd, że w trybie art. 74 par. 1 Kpa mogą być wyłączone akta objęte tajemnicą służbową, których ujawnienie wobec strony jest niepożądane właśnie ze względu na ważny interes państwowy. Podobny pogląd wyraził W. Dawidowicz /cyt. w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 346/. Stosowanie wykładni korygującej z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./, wywołujące automatycznie skutek z mocy prawa w wypadku tajemnicy służbowej, nie zasługuje na aprobatę /B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., str. 347/, gdyż przy stosowaniu przepisów ograniczających prawa strony nie można stosować wykładni rozszerzającej, lecz ścisłą wykładnię językową. W przeciwnym wypadku powstałoby pole do nadużyć dla organów administracji państwowej. (...) Można wprawdzie stosować ograniczenie wynikające z art. 74 par. 1 Kpa także w stosunku do dokumentów, które nie są objęte tajemnicą państwową lub służbową, lecz tylko wówczas, gdy wyłączenie takie jest konieczne ze względu na ważny interes państwowy. Definicję tajemnicy służbowej zawiera art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./. Przepis ten uznaje za tajemnicę służbową wiadomość nie stanowiącą tajemnicy państwowej, z którą pracownik zapoznał się w związku z pełnieniem swoich obowiązków w państwowej, spółdzielczej lub społecznej jednostce organizacyjnej, a której ujawnienie może narazić na szkodę interes społeczny, uzasadniony interes tej jednostki organizacyjnej lub obywatela. Kierownicy państwowych, spółdzielczych lub społecznych jednostek organizacyjnych ustalają wykazy rodzajów wiadomości stanowiących tajemnicę służbową, występujących w zakresie działania tych jednostek. Z przedstawionej definicji wynika, że to pracownik jest zobowiązany do zachowania tajemnicy, z którą się zapoznał w związku ze swoją pracą. A zatem to urzędnik organów podatkowych jest zobowiązany do zachowania tajemnicy służbowej, której ujawnienie może narazić na szkodę interes społeczny, uzasadniony interes tej jednostki organizacyjnej lub obywatela. Celem tej regulacji jest przede wszystkim ograniczenie przenikania informacji z postępowania administracyjnego poza Urząd Skarbowy za pośrednictwem jego pracowników do osób nie będących stronami postępowania. Kolejnym pojęciem, na którym oparto rozstrzygnięcie organu I instancji, jest "ważny interes państwowy". Pojęcie to wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym wypadku jego zastosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Przy jego wykładni bowiem trzeba uwzględnić to, że w treści przepisu występuje ono w liczbie pojedynczej, a wobec tego chodzi nie o wszelkie ważne interesy państwowe, lecz o jeden konkretny wskazany. Trzeba podkreślić, że ustalenie znaczenia tego pojęcia nie oznacza, iż organ działa na zasadzie uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji w uzasadnieniach swoich postanowień nie wskazały takich przesłanek, a w szczególności nie uzasadniły należycie, czym kierowano się wyłączając anonim jako tajemnicę służbową i uznając, że przemawia za tym ważny interes państwowy. Należy zgodzić się z wywodem strony skarżącej, iż powoływanie się na ochronę interesu obywatela-autora anonimu, którego danych personalnych organ nie zna, i na tej podstawie objęcie tego pisma klauzulą "poufne" wydaje się nieporozumieniem. Brak jest także określenia, na czym polega "ważny interes państwowy" przy wydaniu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przy rozpatrywaniu spraw dotyczących tajemnicy służbowej sąd ma prawo oceny, czy faktycznie wystąpiły przesłanki dla stwierdzenia tego typu tajemnicy. Akta sprawy powinny zawierać materiał, z którego by wynikało, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając niekorzystną dla strony decyzję. Z powodu braku tego materiału Sąd był pozbawiony możliwości dokonania (...) oceny, czy nie zostały przekroczone przez organ granice uznania /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. I KZP 34/96 - OSP 1997 z. 7 poz. 147 i wyrok NSA z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92 - OSP 1994 z. 4 poz. 70/, (...) a zaskarżone postanowienia nie mają dowolnego charakteru. W tej sytuacji nie ma możliwości dokonania prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej. W zaskarżonym postanowieniu Izba Skarbowa lansuje pogląd, że anonim nie może stanowić dowodu w sprawie. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W sytuacji jednak, gdy został on włączony do akt i - jak wykazała strona skarżąca - miał wpływ na toczące się postępowanie, nie można pozbawić strony wglądu do akt tylko z tego powodu, że anonim nie stanowi dowodu. Przepis art. 74 Kpa nie daje podstaw do odmowy udostępnienia akt tylko z tego powodu, że dokument nie jest dowodem. Z powyższych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji wyroku.