II SA/Wr 932/97

Wojciech Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 14 października 1997 r. sprawy ze skargi Wojewody w W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 27 maja 1997 r. w przedmiocie lokalizacji targowiska przy ul. K. w B. - 1/ stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2/ w powstałej części skargę oddalił. Działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 151 ze zm./ Rada Miejska w B. w par. 1 uchwały z 27.V.1997 r. w sprawie lokalizacji targowiska przy ulicy K. w B. postanowiła: par. 1.1. Poszerza się targowisko miejskie przy ulicy K. w B. 2. Zakres lokalizacji targowiska stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. 3. Zatwierdza się regulamin targowiska przy ulicy K., stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały. W par. 2 uchwały jej wykonanie powierzone zostało Zarządowi Miasta. Zatwierdzony par. 1 ust. 2 uchwały załącznik stanowi mapkę sytuacyjną, na której zakreślone są liniami granice dotychczasowego targowiska, a także obszar targowiska poszerzonego z dokładnie wytyczonymi drogami wewnętrznymi i usytuowaniem 58 pawilonów handlowych, a także projektowanym parkingiem z wyznaczonymi miejscami postojowymi. W skardze na tę uchwałę Wojewoda w W. wniósł o stwierdzenie nieważności par. 1 ust. 1 i 2 powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody w W. poszerzenie targowiska miejskiego o obszar gruntu, który dotychczas przeznaczony był na inne cele, wymaga zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona uchwała nie może być oceniona jako dokonująca zmiany planu, gdyż jej podjęcie nie było poprzedzone czynnościami przewidzianymi w rozdziale drugim ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Ponadto wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji targowiska zastrzeżone jest do właściwości Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o oddalenie skargi. Gmina wyjaśniła, że targowisko miejskie przy ulicy K. w B. funkcjonuje od wielu lat i dotychczas obejmowało część handlową oraz parking. Przy Osiedlu 25-lecia w B. istniało drugie tymczasowe targowisko, które podlegało likwidacji 21.V.1997 r. Przewidziane w zaskarżonej uchwale poszerzenie targowiska polega w istocie na udostępnieniu dotychczasowego parkingu pod pawilony handlowe, które miały tam być przeniesione z likwidowanego targowiska na Osiedlu 25-lecia. Tego rodzaju zmiana sposobu wykorzystania miejsc parkingowych przy targowisku na usytuowanie pawilonów handlowych nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu, która wymagałaby wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania. Zaskarżone postanowienia uchwały ograniczają się w istocie do wyznaczenia przez Radę Miejską jednego targowiska miejskiego w B. zamiast dwóch, a nie do ustalenia lokalizacji tego targowiska. Teren dotychczasowego targowiska wraz z istniejącym parkingiem stanowi własność gminy. W załączniku Nr 1 do uchwały przewidziano też wykonanie nowego parkingu na obszarze należącym do Zakładów Drzewnych i w związku z tym wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, który podejmie stosowne działania w celu uzyskania na to zgody użytkownika gruntu. Ustalając lokalizację poszerzonego targowiska Rada Miejska działała w granicach jej kompetencji wynikających z art. 4 i art. 5 dekretu o targach i targowiskach. Z przedstawionego przez gminę wypisu z planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z 26.XI.1992 r. wynika, że teren miasta, od ulicy Ż. pomiędzy ulicy K. i równoległą ulicą projektowaną, oznaczony jest symbolami MWn i 16 UH,G z zaznaczeniem, że aktualnie teren jest nieużytkowany bądź nie urządzony, sezonowo w części wykorzystywany na plac targowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Utworzenie targowiska, jego likwidacja, a także reorganizacja polegająca w szczególności na połączeniu w jednym miejscu dwóch dotychczasowych, odrębnych targowisk należy do zadań majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zadania te należą do wyłącznej właściwości rady gminy. W sensie organizacyjnym targowisko gminne może być powoływane jako przedsiębiorstwo, zakład lub inna jednostka organizacyjna. Rada Gminy tworząc taką jednostkę oraz wyposażając ją w określony majątek ruchomy i nieruchomy może i powinna także określić jej siedzibę i teren działania. Uprawnienie takie mieści się w treści dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h" ustawy o samorządzie terytorialnym. Określając w uchwale teren działania targowiska rada gminy nie działa na warunkach uznania. Przeznaczenie terenów miast i gmin na określone cele i ustalenie zasad ich zagospodarowania następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, opracowywanych i zatwierdzanych w trybie i na zasadach ustalonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Od określenia przez radę gminy w uchwale o utworzeniu targowiska jego terenu działania należy odróżnić ustalenie lokalizacji targowiska w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach. Przepis ten wprowadzony został do dekretu art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji państwowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Jego brzmienie, w którym zawarto kompetencję gminy, bez bliższego wskazania jej organów, do ustalania lokalizacji targowisk i ich regulaminów, nasuwało uzasadnione wątpliwości. Wątpliwości te dotyczyły w szczególności samego charakteru lokalizacji targowiska w rozumieniu art. 5 dekretu, a mianowicie czy lokalizacja ta jest tożsama z ustaleniem lokalizacji według art. 36 ust. 1 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, a w konsekwencji także, który z organów gminy właściwy jest do ustalenia lokalizacji targowiska. Wyrazem tych zastrzeżeń jest stanowisko organów gminy miejskiej w B., które opiera się na założeniu, że według art. 5 dekretu o targach i targowiskach tak ustalanie lokalizacji targowiska, jak również ustalenie regulaminu targowiska należą do właściwości rady gminy i nie są decyzją administracyjną. Stanowisko to jest błędne. W doktrynie Z. Duniewska /Organizowanie i prowadzenie targowisk jako zadanie własne gminy - Samorząd Terytorialny 1992 nr 9 poz. 26 i nast./ wyraziła pogląd, że ustalenie lokalizacji targowiska następuje na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, a więc w drodze decyzji wójta gminy /burmistrza/. Pogląd ten przyjęty został także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12 maja 1993 r. III SA 1433/92 - Wspólnota 1993 nr 50 str. 22 stwierdzono, że do wydania decyzji o lokalizacji targowiska na terenie gminy kompetentny jest wójt lub burmistrz, a w innym wyroku z dnia 21 kwietnia 1993 r. SA/Ka 1475/92 - Wokanda 1994 nr 1 str. 26 - że ustanowienie targowiska uwarunkowane jest spełnieniem warunków przewidzianych w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach oraz w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym została uchylona ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Jednocześnie nie zostało zmienione brzmienie art. 5 dekretu o targach i targowiskach, co jednak nie może oznaczać, że lokalizacja targowiska, o której mowa w tym przypisie, jest unormowaniem szczególnym wyłączającym stosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ustalanie lokalizacji targowiska, o jakim mowa w art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312, zm. Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198/ rozumieć należy po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które stosownie do art. 39 i art. 40 ust. 3 tej ustawy następuje w drodze decyzji wydawanej przez wójta lub burmistrza. Decyzja ta z zasady powinna wyprzedzać uchwałę rady gminy o utworzeniu targowiska, gdyż urządzenie targowiska w określonym miejscu może być uzależnione od rozstrzygnięć w zakresie warunków zabudowy i zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oceniając zaskarżone postanowienia par. 1 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w B. należy stwierdzić, że przepis par. 1 ust. 1 uchwały, stanowiący ogólnie o poszerzeniu istniejącego targowiska miejskiego przy ulicy K., nie ma charakteru ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Uogólnione sformułowanie tego postanowienia mieści się w granicach dyspozycji art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie terytorialnym i nie może być oceniane jako element decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ani jako rozstrzygnięcie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według przedstawionego przez gminę wypisu z planu uproszczonego terenów mieszkaniowych w B. przy ulicy Ż., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z 26.XI.1992 r. wynika, że pas obszaru miasta od ulicy Ż. przyległy do ulicy K. oznaczony jest kolejno symbolami UH,G - usługi handlu, gastronomii i administracji z funkcją mieszkaniową na wyższych kondygnacjach, a następnie MWn - funkcja mieszkaniowa wielorodzinna niska. Jednocześnie w planie tym wyraźnie zaznaczono w stosunku do całego obszaru - teren nieużytkowany bądź teren nieurządzony, niezainwestowany, sezonowo w części wykorzystywany na plac targowy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Rada Miejska w B. zatem mogła zdecydować o rozszerzeniu dotychczasowego targowiska na obszar istniejącego parkingu, wykorzystywanego przez osoby dojeżdżające na targ. Natomiast dalsze postanowienie par. 1 ust. 2 uchwały łącznie z zatwierdzonym załącznikiem, który w istocie stanową jej część składowi ma ewidentne cechy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W załączniku określone zostały granice poszerzonej części targowiska, wyznaczone wjazdy i drogi transportowe wewnętrzne oraz usytuowanie pawilonów handlowych, co odpowiada warunkom określonym w art. 42 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ta część regulacji uchwały zatem obejmuje rozstrzygnięcia zastrzeżone dla wójta lub burmistrza w art. 40 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w pozostałej zaś części skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy.