OPS 4/97

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie II SA 2078/95 ze skargi Romualda D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1995 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, po rozpoznaniu w dniu 20 października 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 16 kwietnia 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy zajmowanie stanowiska sędziego stanowi negatywną przesłankę powołania na stanowisko notariusza, jeżeli sędzia deklaruje zrzeczenie się swego stanowiska w związku z powołaniem go na stanowisko notariusza? podjął następującą uchwałę: Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 1997 r. II SA 2078/95 Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych, jakie powstały w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Romualda D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1995 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. Wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego: Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdził, że wprawdzie wnioskodawca spełniał warunki formalne określone w art. 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./, ale na przeszkodzie powołaniu go na stanowisko notariusza stało, między innymi, sprawowanie przez niego urzędu sędziego. Zgodnie bowiem z art. 68 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ sędzia nie może podejmować dodatkowego zajęcia, które kolidowałoby z jego obowiązkami służbowymi. Romuald D. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że deklarował zrzeczenie się stanowiska sędziego w związku z powołaniem na stanowisko notariusza. Zgodnie z sugestiami Ministerstwa Sprawiedliwości zrzekłby się stanowiska sędziego po uzyskaniu informacji o szansach powołania na stanowisko notariusza. Rozpatrując powyższą skargę, skład orzekający zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości i do Krajowej Rady Notarialnej o szersze ustosunkowanie się do kwestii, czy osoba sprawująca urząd sędziego może być powołana na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia 27 listopada 1996 r. wyraził pogląd, że z treści art. 68 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych wynika zakaz powołania sędziego na stanowisko notariusza. Zdaniem Ministra, nie bez znaczenia jest także i to, że osoba powołana na stanowisko notariusza już od chwili powołania jest obowiązana w myśl art. 14 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie podjąć działanie zmierzające do uruchomienia kancelarii i zgłosić o tym w ciągu dwóch miesięcy Ministrowi Sprawiedliwości. Nie ma więc możliwości, aby choćby w krótkim okresie stanowiska te nie nakładały się, a to - w świetle art. 19 prawa o notariacie - nie może nastąpić. Krajowa Rada Notarialna w piśmie z dnia 31 grudnia 1996 r. stwierdziła, że nie jest możliwe powołanie na stanowisko notariusza osoby pozostającej w stosunku służbowym sędziego. Zdaniem Rady, także wykładnia semantyczna art. 12 pkt 2 prawa o notariacie wskazuje, że kandydaci na stanowisko notariusza "(...) wykonywali poprzednio zawód sędziego", ale wykonywania tego zawodu już zaprzestali. Formułując przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, skład orzekający stwierdził, że za zakazem powołania sędziego na stanowisko notariusza przemawiać może art. 68 prawa o ustroju sądów powszechnych, zabraniający sędziemu podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez uprzedniej zgody prezesa właściwego sądu. Zakaz ten należałoby rozumieć jako zakaz powołania na stanowisko notariusza bez zgody prezesa sądu. Jest to zakaz ustawowy i generalny. Nie ma zaś charakteru bezwzględnego, ponieważ może być uchylony indywidualnym rozstrzygnięciem - zgodą właściwego organu. Dopóki taka zgoda nie zostanie wyrażona, dopóty powołanie sędziego na stanowisko notariusza może być uznane za działanie sprzeczne z prawem. Z drugiej jednak strony skład orzekający zwrócił uwagę na fakt, iż powołany wyżej art. 68 prawa o ustroju sądów powszechnych dotyczy podejmowania przez sędziego dodatkowego zatrudnienia, czyli takiego, które ma być łączone z wykonywaniem zawodu sędziego. Przepis ten zabrania sędziemu innej pracy, która przeszkadzałaby w pełnieniu podstawowych obowiązków. Zakaz ten zatem jest adresowany do sędziego czynnego zawodowo. Jest to więc inna materia niż materia będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Nie chodzi bowiem o kwestię jednoczesnego wykonywania obowiązków sędziego i notariusza, ale o zmianę zawodu przez sędziego. Skład orzekający wyraził przy tym pogląd, że art. 68 prawa o ustroju sądów powszechnych jest przepisem ograniczającym konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Z tego powodu nie można stosować jego wykładni rozszerzającej, obejmując nim sytuację, w której sędzia nie zamierza łączyć tych dwóch obowiązków, gdyż deklaruje zrzeczenie się stanowiska sędziego w związku z powołaniem na stanowisko notariusza. Przejściowe nałożenie się statusu sędziego i statusu notariusza w związku ze zmianą zawodu przez sędziego nie jest równoznaczne z kolizją obowiązków sędziego i notariusza i nie uzasadnia powoływania się na zakaz przewidziany w art. 68 prawa o ustroju sądów powszechnych. O dopuszczalności łączenia statusu sędziego z wykonywaniem czynności notarialnych świadczy też - zdaniem Sądu - art. 16 par. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/, pozwalający Ministrowi Sprawiedliwości na delegowanie sędziego za jego zgodą do pełnienia czynności notarialnych w kancelarii notarialnej. Delegowanie powoduje zawieszenie praw i obowiązków sędziego. Kolizji więc pomiędzy obowiązkami sędziego i notariusza można by zapobiec przez zawieszenie wykonywania obowiązków sędziego. Na taką możliwość wskazuje też art. 60 par. 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, stanowiący, że sędzia traci stanowisko z chwilą odwołania, mimo że stosunek służbowy rozwiązuje się po upływie 3 miesięcy od doręczenia odwołania. A zatem już w chwili odwołania sędziemu nie grozi kolizja w wykonywaniu obowiązków sędziego i notariusza. Porównano przy tym zrzeczenie się stanowiska sędziego do wypowiedzenia stosunku pracy jako jednostronnego oświadczenia woli, zmierzającego pośrednio do rozwiązania stosunku służbowego. W tej mierze odpowiednie zastosowanie mógłby mieć art. 151 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, pozwalający organowi na zwolnienie urzędnika z pełnienia obowiązków w okresie wypowiedzenia. Także przepis art. 14 par. 1 prawa o notariacie, przewidujący okres dwóch miesięcy na uruchomienie kancelarii, pozwala w pewnym stopniu na wyeliminowanie kolizji pomiędzy obowiązkami sędziego i notariusza. Na koniec powołano się na konstytucyjny wymiar powyższej problematyki w razie przyjęcia tezy o niedopuszczalności powołania na stanowisko notariusza osoby mającej status prawny sędziego. Uniemożliwiałoby to praktycznie przepływ osób z zawodu sędziowskiego do zawodu notariusza, usankcjonowany przepisami art. 11 i 12 prawa o notariacie, i oznaczało w konsekwencji dyskryminację sędziów w stosunku do innych osób ubiegających się o prawo wykonywania czynności notarialnych. Zamierzając zostać notariuszem sędzia musiałby wcześniej odejść z pracy w sądzie. Oczekiwanie na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i prawdopodobieństwo decyzji odmownej byłoby połączone ze zbyt dużym ryzykiem. Narażenie sędziego, zamierzającego zmienić zawód, na utratę zatrudnienia stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego prawa do swobodnego wyboru rodzaju i miejsca pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy zawarta w postanowieniu przedstawiającym wątpliwości prawne sprowadza się do tego, czy jest możliwe powołanie na stanowisko notariusza osoby, która - pozostając w stosunku służbowym sędziego - nie zrzekła się tego stanowiska. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./ notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Przy powołaniu notariusz składa wobec Ministra Sprawiedliwości ślubowanie według następującej roty: "Ślubuję uroczyście jako notariusz powierzone mi obowiązki wypełniać zgodnie z prawem i sumieniem, dochować tajemnicy państwowej i zawodowej, w postępowaniu swym kierować się zasadami godności, honoru i uczciwości" /art. 15 par. 1 prawa o notariacie/. Ponadto notariusz jest obowiązany - w myśl art. 14 par. 1 prawa o notariacie - w ciągu dwóch miesięcy od zawiadomienia o powołaniu uruchomić kancelarię i zgłosić o tym Ministrowi Sprawiedliwości. Powyższe przepisy więc nakładają na kandydata na stanowisko notariusza konkretne obowiązki. Niewywiązanie się z tych obowiązków wywołuje konsekwencje: nieskuteczność powołania bez złożenia ślubowania oraz utratę mocy aktu powołania w razie nieuruchomienia kancelarii w powyższym terminie /art. 14 par. 2 prawa o notariacie/. Rodzaj i treść obowiązków powstających w wyniku decyzji Ministra Sprawiedliwości świadczą o tym, iż nie mogą być one nałożone na sędziego, który nie zrzekł się tego stanowiska. Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania obu zawodów i ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić; nie wymaga to uzasadnienia. Należy również podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu postanowienia, że przedmiotem sprawy nie jest sytuacja, o której mowa w art. 68 prawa o ustroju sądów powszechnych, a więc podejmowanie przez sędziego dodatkowego zatrudnienia. Jest bowiem kwestią oczywistą, że prezes właściwego sądu nie ma żadnego umocowania prawnego do wyrażenia zgody na zajmowanie przez sędziego równocześnie stanowiska notariusza. Innej materii dotyczą też powołane w uzasadnieniu postanowienia przepisy art. 16 par. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/, umożliwiające delegowanie sędziego przez Ministra Sprawiedliwości do pełnienia czynności notarialnych. Pomijając fakt, że przepisy te - jako przejściowe - obecnie już nie obowiązują, podkreślić należy, iż zawierały one ściśle określoną regulację statusu delegowanego sędziego przez zawieszenie praw i obowiązków sędziego na czas pełnienia obowiązków notariusza. To wyjątkowe unormowanie, które obowiązywało w okresie pięciu lat od wejścia w życie ustawy, wyraźnie świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było wykluczenie możliwości łączenia stanowisk sędziego i notariusza. Należy także uwzględnić, że przepisy regulujące wykonywanie innych zawodów prawniczych, w przeciwieństwie do prawa o ustroju sądów powszechnych, wyraźnie normują kwestie związane z powołaniem na stanowisko notariusza oraz konsekwencje takiego powołania w odniesieniu do poprzednio wykonywanego zawodu. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez nowelizację tej ustawy z dnia 22 maja 1997 r. /Dz.U. nr 75 poz. 471/, okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza wprawdzie powołanie adwokata na stanowisko notariusza, ale równocześnie jednoznacznie wyklucza jednoczesne wykonywanie tych zawodów i co najważniejsze - określa sposób osiągnięcia tego stanu. Odmiennie problem ten rozwiązuje art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez nowelizację tej ustawy z dnia 22 maja 1997 r., stwierdzający z mocy prawa zawieszenie prawa wykonywania zawodu radcy prawnego w razie podjęcia pracy w kancelarii notarialnej. Również w tych sprawach ustawodawca, dopuszczając powołanie radcy prawnego na stanowisko notariusza, przyjął rozwiązanie, które zapobiega jednoczesnemu wykonywaniu obu zawodów. Istotne jest to, że w odniesieniu do tych dwóch grup zawodowych /adwokatów i radców prawnych/ obowiązuje pozytywna regulacja, (...), której brak jest w stosunku do sędziów w prawie o ustroju sądów powszechnych. Brak takiej pozytywnej regulacji oznacza, że powołanie na stanowisko notariusza sędziego, który nie zrzekł się swojego stanowiska na podstawie art. 59 par. 1 pkt 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, iż brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby wykluczyć wykonywanie zawodu notariusza przez sędziego. Sytuacji takiej zapobiega złożenie przez sędziego rezygnacji z zajmowanego stanowiska przed powołaniem go na stanowisko notariusza. Rezygnacja taka zawiera oświadczenie woli i wywołuje skutki prawne w postaci wszczęcia postępowania zmierzającego do odwołania sędziego z zajmowanego stanowiska; cofnięcie tego oświadczenia możliwe byłoby jedynie za zgodą właściwego organu. Regulacji takiej nie mogą zastąpić przez analogię przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a w szczególności powołany w uzasadnieniu postanowienia art. 151 tej ustawy, pozwalający zwolnić urzędnika z pełnienia obowiązków w okresie wypowiedzenia. Wprawdzie - zgodnie z art. 150 prawa o ustroju sądów powszechnych - przepisy powołanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych mają odpowiednie zastosowanie do sędziów, ale odesłanie to dotyczy jedynie spraw nie uregulowanych. Problematyka związana z powoływaniem i odwoływaniem sędziego ze stanowiska została uregulowana w sposób wyczerpujący zarówno w Konstytucji, jak i w powołanej ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zbliżonym problemem zajmował się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 marca 1992 r. w sprawie W.2/92 /Dz.U. 1992 nr 36 poz. 159/, w której stwierdził niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że wprawdzie w tytułach rozdziału 2 i 3 ustawy o radcach prawnych sam ustawodawca rozróżnia "wykonywanie" zawodu radcy prawnego i "uprawnienia" do wykonywania tego zawodu, ale nie ma to znaczenia interpretacyjnego dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zróżnicowanie to bowiem przyjęto w związku ze swoistą sytuacją osób, które będąc uprzednio wpisane na listę radców prawnych uzyskały już określony status zawodowy, a następnie podjęły pracę w organach wymiaru sprawiedliwości lub organach ścigania. Przyjmując, że do zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego musi być wyraźna podstawa prawna /art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych/, Trybunał podkreślił, iż z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że możliwość taka występuje także w stosunku do osób, które wykonując zawód sędziego lub prokuratora miałyby dopiero uzyskać wpis na listę radców prawnych. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że nie jest możliwe powołanie na stanowisko notariusza sędziego, który nie zrzekł się tego stanowiska. Mając na względzie przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.