II SA/Gd 1894/96

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jolanty Ś. na decyzję Wojewody (...) z dnia 18 listopada 1996 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 22 ust. 3 art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Działu Organizacji Nadzoru Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. z dnia 13 września 1996 r., a także na mocy art. 55 ust. 1 powyższej ustawy zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżącej Jolanty Ś. dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 września 1996 r. Kierownik Działu Organizacji Nadzoru Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 4 oraz 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/, powołując się ponadto na uchwałę nr VIII/132/95 Rady Miejskiej w E. z dnia 20 kwietnia 1995 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora oraz Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej, odmówił przyznania zasiłku okresowego Jolancie Ś. Organ administracji ustalił, że łączny dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 1 135,55 zł, to jest 378,52 zł na osobę. Dochód ten przekracza wysokość najniższej emerytury wynoszącej 322,20 zł, wobec czego Jolanta Ś. nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji Jolanta Ś. zarzuciła, że jej dochód określono właściwie, lecz nie wystarcza on na prowadzenie godnego życia jej oraz córek. Ponadto zwróciła uwagę, że decyzja nie została podpisana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. Nie uwzględniając odwołania, Wojewoda (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy swą decyzją z dnia 18 listopada 1996 r. nr WZPS.I.0556/D/93/96, podzielając faktyczne prawne podstawy rozstrzygnięcia organu instancji. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż decyzja nie została wydana przez właściwy organ, Wojewoda stwierdził, że została ona podpisana przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., dysponującego odpowiednim upoważnieniem, udzielonym mu na podstawie art. 268a Kpa przez Dyrektora tego Ośrodka. Uwzględniając obowiązującą od 14 września 1996 r. zmianę ustawy o pomocy społecznej, w której w art. 4 ust. 1 inaczej określono kryteria dochodowe upoważniające do świadczeń pieniężnych, organ odwoławczy podał, że kryterium to dla rodziny Jolanty Ś. wynosi 550 zł, podczas gdy dochód przekracza 1 000 zł miesięcznie. Jolanta Ś. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła, iż zbyt niskie jest kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, upoważniające do udzielenia pomocy w formie świadczeń pieniężnych, oraz ponowiła zarzut odwołania dotyczący wydania decyzji organu instancji przez osobę nie upoważnioną. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc, że Jolanta Ś. nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, co jest warunkiem przyznania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez kierownika działu, a nie przez dyrektora ośrodka pomocy społecznej, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej rada gminy udziela na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych może upoważnić do wydawania decyzji w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym. Upoważnienie takie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. otrzymał na mocy uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 kwietnia 1995 r. Z chwilą otrzymania upoważnienia na podanej wyżej podstawie prawnej kierownik ośrodka pełni funkcję organu administracji wydaje decyzje we własnym imieniu. Dalsze uregulowanie kwestii przeniesienia kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych przez organ administracji na pracowników danej jednostki organizacyjnej zawarte jest w art. 268a Kpa. Na mocy tego przepisu organ administracji może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Na podstawie tego przepisu Dyrektor Ośrodka udzielił upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji Kierownikowi Działu Organizacji Nadzoru, który podpisał decyzję organu instancji. Osoba ta była prawidłowo umocowana do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podobne stanowisko w omawianej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 21 czerwca 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze podniesiono zarzut podpisania decyzji organu instancji przez osobę do tego nie upoważnioną. Związane jest to z kwestią ważności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, gdyż wydanie decyzji administracyjnej przez osobę do tego nie upoważnioną narusza przepisy o właściwości w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji. Zagadnienie uprawnień kierownika ośrodka pomocy społecznej do upoważniania innych pracowników tego ośrodka do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych wywoływało rozbieżności w orzecznictwie, których wyrazem jest między innymi cytowany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1994 r.; wyrażono tam pogląd, że dyrektor ośrodka z mocy art. 268a Kpa ma prawo upoważniania pracowników ośrodka do wydawania decyzji w jego imieniu. Stosownie do art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ instancji, rada gminy udziela na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy własnych o charakterze obowiązkowym. Z przepisu tego wynika, że przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji w tych sprawach, należących zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy samorządowej do wójta lub burmistrza, może nastąpić wyłącznie na kierownika ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie reguluje wprost kwestii, czy kierownik ośrodka, upoważniony w przedstawionym wyżej trybie, może upoważnić pracowników tego ośrodka do wydawania decyzji w jego imieniu, na podstawie art. 268a Kpa. Powyższe zagadnienie prawne budzące wątpliwości rozstrzygnął sam ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459/. W art. 1 pkt 30 tej ustawy do art. 46 ustawy o pomocy społecznej dodano ust. 5a, który brzmi: "Upoważnienie, o którym mowa w ust. 5, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej". Po tej zmianie ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 14 września 1996 r., analiza przepisów jej art. 46 ust. 5 i 5a nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wyłącznie rada gminy może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej zarówno kierownika ośrodka pomocy społecznej, jak inne osoby, ale wyłącznie na jego wniosek. W świetle tego, co wyżej powiedziano, stwierdzić należy, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, upoważniony przez radę gminy na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie ma uprawnienia do upoważniania pracowników ośrodka do załatwiania tych spraw w jego imieniu. Przepis art. 268a Kpa nie ma w tym zakresie zastosowania. Upoważnienie innych osób, w tym pracowników ośrodka, do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, podjętej na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej /art. 46 ust. 5 i 5a ustawy o pomocy społecznej/. Decyzja administracyjna wydana przez osobę /pracownika ośrodka/ korzystającą wyłącznie z upoważnienia kierownika ośrodka wydanego w trybie art. 268a Kpa jest z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa nieważna. Taki stan prawny obowiązuje od dnia 14 września 1996 r. powinien być uwzględniony przez Wojewodę przy rozpatrywaniu odwołania. W nowym stanie prawnym, będącym następstwem dodania ust. 5a do art. 46 ustawy o pomocy społecznej, przestały być aktualne poglądy prawne wyrażone w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 1994 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższej zmiany ustawy nie uwzględniając słusznego zarzutu odwołania utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości /to jest przez pracownika nie mającego zgodnego z prawem upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej/, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 3 art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zwalnia Sąd od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Należy jednak wyjaśnić skarżącej, że przepisy ustawy o pomocy społecznej /art. 4 ust. 1/ ustanawiają kryterium dochodu na osobę w rodzinie, którego spełnienie jest niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium to, ustalone przez ustawodawcę, wiąże organy orzekające w sprawach pomocy społecznej. Jeżeli zatem dochód na osobę w rodzinie przekracza ustalone dla tej rodziny kryterium dochodowe, pomoc pieniężna z pomocy społecznej nie przysługuje.