II SA/Łd 1514/97

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Władysława K. i Teresy K. na uchwałę nr XXXV/295/97 Rady Miejskiej w S. z dnia 18 czerwca 1997 r. w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej odnosi się ona do skarżących, oraz stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy zasądził od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżących dziesięć złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W związku z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., Władysław K. i Teresa K., właściciele działki nr 2268 przy ul. S. nr 58 w S., przewidzianej do częściowego zajęcia w związku z budową obwodnicy, wnieśli zarzut /nazwany protestem/ do projektu planu. Podali w nim, że realizacja projektu w przedstawionej wersji spowoduje istotne ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania z działki przez ograniczenie możliwości wjazdu i wyjazdu z posesji, a wykonanie nasypu tuż przy granicy działki spowoduje zmianę stosunków wodnych oraz pogorszenie walorów estetycznych nieruchomości, a zwłaszcza niedopuszczalny wzrost zanieczyszczeń oraz skażenie terenu nieruchomości spalinami. Niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób spowoduje konieczność jej wykupienia lub zamiany na inną. Rada Miejska w S. uchwałą nr XXXV/295/97 z dnia 18 czerwca 1997 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów niektórych właścicieli gruntów, wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. sporządzanego na potrzeby obwodnicy miejskiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ odrzuciła zarzut w całości. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że problem braku obwodnicy dla przebiegających przez centrum miasta tranzytowych dróg krajowych ma dla miasta znaczenie pierwszoplanowe i odkładanie rozwiązania tego problemu zagraża prawidłowemu rozwojowi miasta. Znaczny stopień nasycenia centrum miasta substancję budowlaną, zwłaszcza budynkami wielorodzinnymi i użyteczności publicznej, nie daje możliwości, bez ogromnych wyburzeń, zastosowania środków służących ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnych ani poprawiających bezpieczeństwo uchu. Od kilku lat władze samorządowe razem z właściwymi władzami prowadziły prace studialno-koncepcyjne, mające na celu usprawnienie ruchu i zapewnienie jego bezpieczeństwa na sieci dróg krajowych w rejonie S. W ramach tych prac analizowano wiele wariantów poprowadzenia trasy i spośród nich wariant przebiegający przez B. i Z. został uznany za optymalny, gdyż omija najbardziej zurbanizowane tereny w mieście i okolicznych gminach oraz zapewnia przejęcie ruchu tranzytowego nie tylko z drogi krajowej nr (...), ale także z kierunku P., W. i Ż. Na przeważającej długości wariant ten, przebiegający przez tereny gminy S., od 1994 r. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Dla wybranego wariantu, kosztem dużych nakładów wyasygnowanych przez władze drogowe, opracowano szczegółowy projekt budowlany ze szczególnym uzwględnieniem problemów ekologiczno-zdrowotnych, wynikających z przebiegu drogi częściowo przez tereny mieszkaniowe. Projekt ten opracowano w trosce o zdrowie i uzasadnione interesy mieszkańców, mimo że etap koniecznej zmiany planu nie wymagał takiej szczegółowości. Projekt szczegółowo określił granice niezbędnych wykupów nieruchomości i listę budynków do wyburzenia oraz systemu infrastruktury technicznej. Najwięcej miejsca poświęcono urządzeniom służącym ochronie środowiska przyrodniczego i zdrowia mieszkańców oraz bezpieczeństwu ruchu. Jego integralną częścią jest "Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko". Projekt ten posłużył także do opracowania "Projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.S.", dając gwarancję, że zmiana planu spełni stawiane jej wymagania. W dalszej części uzasadnienia uchwały stwierdzono, że jest oczywiste, iż wprowadzenie teraz jakichkolwiek zmian, wynikających z uwzględnienia złożonych zarzutów, zagroziłoby walorom "Projektu zmiany (...)", wynikającym z jego powiązania ze szczegółowym projektem budowlanym. Równałoby się to praktycznie odstąpieniu od dokonywania zmiany planu, gdyż z zarzutów wynika, iż ich autorzy są przeciwni jakiejkolwiek ingerencji w ich własność. Ingerencji tej nie da się uniknąć, by móc zrealizować w pełni ustalenia "Projektu zmiany (...)", tzn. oprócz samej drogi tranzytowej zrealizować też fragmenty przebudowywanego układu komunikacyjnego i infrastrukturę towarzyszącą. A zatem uwzględnienie złożonych zarzutów, choćby w części, nie jest możliwe, jeśli zmiana planu ma być niewadliwa. Przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sprawy odszkodowań dla wszystkich, którzy poniosą jakikolwiek uszczerbek w mieniu na skutek uchwalenia zmiany planu. Odrzucenie w całości wszystkich złożonych zarzutów przez Radę Miejską było prawnie dopuszczalne, jeśli się zważy na kompetencje, jakie daje jej art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiący, że sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska są zadaniami własnymi Miasta S. Władysław K. i Teresa K. zaskarżyli tę uchwałę do sądu administracyjnego. W skardze podnieśli, że wszystkie zarzuty i protesty wniesione do projektu zmiany planu zostały w całości odrzucone. Znaczy to, że albo plan jest doskonały, albo zarzuty i protesty tak naiwne, że można je skwitować jednym uzasadnieniem. Przedstawiona "Ocena oddziaływania na środowisko" kwestię zabezpieczenia mieszkańców przed zagrożeniami komunikacyjnymi traktuje fragmentarycznie, gdyż wprowadza zabezpieczenia tylko na terenie chronionym, zapominając o falach hałasu i drganiach gruntu. Wysokie nasypy i kotlinowe położenie B. spowodują tworzenie się zastoin dymu i spalin. W obrębie ich działki nie projektuje się żadnych zabezpieczeń ze względu na brak miejsca. Działka zostanie zacieniona, a życie na niej stanie się niemożliwe. Sporządzona "Ocena (...)" nie uwzględnia tych zagrożeń i dlatego nie może być decydująca, jest stronnicza i wykonana na zlecenie inwestora. W skardze podniesiono, że wszyscy zainteresowani proponowali Zarządowi Miasta przesunięcie obwodnicy w rejon na południe od obecnej lokalizacji. Władze nie chcą o tym słyszeć z przyczyn tylko im wiadomych. Na koniec skarżący podnieśli, że w przypadku zatwierdzenia projektu planu będą domagali się całkowitego wykupienia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi tej ponowił argumenty przemawiające za koniecznością budowy obwodnicy. Podniósł także, iż uwzględniając interesy mieszkańców z terenów objętych projektem zmiany planu i zakładając, że planowana inwestycja może spowodować pewne uciążliwości komunikacyjne dla relatywnie małej grupy osób, opracowano szczegółowy projekt budowlany i zlecono wykonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Założeniem projektu zmiany było spełnienie takich wymagań, jak: zapewnienie ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagań ładu przestrzennego i wymagań wynikających z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, uszanowanie prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. W odpowiedzi powołano się także na dochowanie wymagań formalnych dotyczących trybu opracowywania i uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w zarzucie podnosili m.in. niewłaściwy przebieg projektowanej obwodnicy i naruszenie własności. O terminie sesji, na której rozpatrywano zarzut skarżących, poinformowano w sposób ustawowo określony. W sesji rozpatrującej zarzuty i protesty uczestniczyli mieszkańcy terenów objętych zmianą planu. Zaproszono również ekspertów z dziedziny ochrony środowiska, przedstawicieli inwestora /Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych/, projektantów obwodnicy i przedstawicieli firmy wykonującej zabezpieczenia przed uciążliwościami komunikacyjnymi. Dokonano prezentacji ekranów antyakustycznych, omówiono ich działanie. Wątpliwości mieszkańców i radnych były wyjaśniane i omawiane przez ekspertów, podnoszono praktycznie wszystkie aspekty, jaki znalazły się w protestach i zarzutach. Projektowana zmiana planu w możliwie najmniejszym stopniu narusza prawa właścicieli nieruchomości. Wybrany wariant minimalizuje granice ingerencji w prawo własności i niezbędne wykupy nieruchomości. Prawa właścicieli nieruchomości gwarantuje przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powodu objęcia zmianą planu całej działki nr 2692/2 skarżący będzie mógł po uchwaleniu planu skorzystać z przysługujących mu uprawnień. Uciążliwość w postaci konieczności zmiany miejsca zamieszkania jest uzasadniona względami ogólnospołecznymi i technicznymi, a pełne zadość uczynienie dają uprawnienia przewidziane w art. 36 ustawy. Tym samym interes prawny strony nie został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ określa szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzania zmian do tego planu. Przestrzeganie etapów stanowienia planu stanowi gwarancję dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, że ich wnioski będą rozpatrzone. Jak wynika z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, określa ona nie tylko zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując ekorozwój jako postawę tych działań, ale także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania, który - formalnie biorąc - w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony, i nie tylko uprawnienia przewidziane w art. 36 powołanej ustawy. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Założenie o niemożności wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu, które - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały - przyjęto, podejmując i prowadząc prace zmierzające do projektowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawiało, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełniał swej roli. Jak wynika z druku zawiadomienia dotyczącego wyłożenia "Projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.S.", noszącego datę 20 marca 1997 r. i zawierającego informację o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów, rozesłanego do zainteresowanych, wnioski złożone w etapie przystąpienia do planu nie zostały uwzględnione, ponieważ wybrany wariant jest optymalny zarówno z punktu widzenia władz drogowych, jak i władz samorządowych; opracowana "Ocena oddziaływania na środowisko" dla projektowanej obwodnicy nie dostrzega zagrożeń ekologiczno-zdrowotnych pod warunkiem zastosowania obiektów i urządzeń służących minimalizacji zagrożeń; zmiana planu jest niezbędna, by przyśpieszyć realizację inwestycji, po jej zrealizowaniu będą na bieżąco wykonywane badania i pomiary faktycznych uciążliwości, a sprawy odszkodowań będą rozstrzygane w stosownym czasie. Inny druk zawiadomienia, noszący tę samą datę, informuje zainteresowanych właścicieli działek o wyłożeniu do wglądu "Projektu zmiany planu (...)" i "Prognozy skutków ustaleń ww. zmiany planu na środowisko przyrodnicze" oraz o możliwości wnoszenia zarzutów i protestów. Takie zawiadomienie, przy przyjętym założeniu o niemożności zmiany proponowanej wersji "Projektu zmiany (...)", sprawiało że ustawowo zagwarantowane prawo wnoszenia zarzutów /art. 24 ust. 1 cyt. ustawy/ stało się prawem pozornym. Założenia tego nie ukrywano, czego dowodem są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, odrzucającej wszystkie wniesione zarzuty, stwierdzenia: "jest oczywiste, że wprowadzenie teraz jakichkolwiek zmian wynikających z uwzględnienia złożonych zarzutów zagroziłoby ww. walorom Projektu zmiany (...)", a zatem "uwzględnienie złożonych zarzutów, choćby w części, nie jest możliwe, jeśli zmiana planu ma być niewadliwa"; "ingerencji tej /w prawa własności/ nie da się uniknąć, by móc zrealizować w pełni ustalenia Projektu zmiany (...)". Istotnie, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga ostatecznie rada gminy /art. 24 ust. 3/ w drodze uchwały. Ta Uchwała jednak ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały podkreśla racje wspólnoty samorządowej i władz drogowych, a nie właścicieli /użytkowników/ działek. Jego ustalenia, odnoszące się do wyboru przyjętego wariantu przebiegu obwodnicy, mają charakter ogólny; stwierdza się w nim, że przeanalizowano wiele wariantów i wariant przebiegający przez B. i Z. uznano za optymalny, gdyż omija najbardziej zurbanizowane tereny w mieście i okolicznych gminach, a również zapewnia przejęcie ruchu tranzytowego. W sytuacji gdy skarżący zarzucają niewłaściwy przebieg obwodnicy, naruszający ich prawa własności, uzasadnienie powinno ustosunkować się do kwestii wyboru wariantu z punktu widzenia właśnie koniecznych ingerencji w prawa własności, wyjaśnić optymalny charakter wybranego wariantu m.in. przez wskazanie liczby domów i rodzin, których interesy naruszy on bezpośrednio, w stosunku do pozostałych wariantów, przyczyny odrzucenia wariantu, który lokalizowałby obwodnicę na terenach jeszcze mniej zurbanizowanych. Można wprawdzie zrozumieć przesłanki wcześniejszego opracowania, przed wprowadzeniem zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowego projektu budowlanego planowanej inwestycji, ale etap zmiany planu nie wymagał takiej szczegółowości. Opracowanie szczegółowego projektu budowlanego w rezultacie prowadziło do iluzoryczności przyznanych ustawowo uprawnień zainteresowanych podmiotów do uczestniczenia w procesie planistycznym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 64 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ każdy ma prawo do własności. Własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Zobowiązuje to do szczególnie wnikliwego rozpatrywania wszelkich sytuacji, w których ustawa takie ograniczenie dopuszcza. Gdy ustawa przewiduje prawne środki ochrony interesów właścicieli i użytkowników działek objętych projektowanymi planami /zmianami w planach/, przyjęcie, że nie mogą być one uwzględnione, gdyż opracowany projekt nie może w tym etapie zostać zmieniony ze względu na stopień zaawansowania prac związanych z realizacją inwestycji, której projekt dotyczy, narusza prawo. Rada gminy może odrzucić zarzuty, ale nie dlatego, że podjęte prace wyprzedziły etapy procedury planistycznej, ale dlatego, że wybrany wariant jest istotnie wariantem optymalnym, nie tylko z punktu widzenia interesów wspólnoty samorządowej i interesów władz drogowych. Rada - wybierając określony wariant przebiegu inwestycji - musi rozważyć także jego konsekwencje w zakresie prawa własności nie ogólnie przez wskazanie, że jest to wariant optymalny, ale przez wskazanie, że jest to wariant rzeczywiście najkorzystniejszy ze względu na sposób ograniczenia praw własności i na liczbę rodzin, w których prawa własności wkracza. Rada powinna wykazać, dlaczego inne warianty /w tym wariant obejmujący tereny jeszcze mniej zurbanizowane/ są gorsze od przyjętego. Jest to szczególnie istotne, gdy zarzuty dotyczą właśnie przebiegu inwestycji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi m.in., że rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione zarzuty. Warunek rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność wprowadzenia jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany planu, a sesja rady gminy służy uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzeniu zarzutów. Rada gminy zatem powinna ponownie rozpatrzyć na sesji nie uwzględnione zarzuty, zwracając szczególną uwagę na przedstawienie szczegółowych przesłanek wyboru proponowanego wariantu i rozważenie zasadności tego wyboru także z punktu widzenia zarzutów osób, których prawa własności zostaną ograniczone. Tego warunku, stanowiącego realizację prawa do wnoszenia zarzutów, nie mogą zastąpić uprawnienia przysługujące właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości na podstawie art. 36 powołanej ustawy. Uprawnienia te przysługują dopiero po uchwaleniu planu lub po dokonaniu jego zmiany. Ponieważ zaskarżona Uchwała naruszała prawo /co wynika z uzasadnienia stanowiącego jej integralną część i wyjaśniającego motywy nieuwzględnienia zarzutów/, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powyższej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.