I SA/Po 1094/97

postanawia odrzucić skargę stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Miasta P. na 1997 r. Art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ został sformułowany inaczej niż poprzednio obowiązujący w tej materii art. 198 Kpa. Celem unormowania przyjętego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA było nie tyle uzupełnienie systemu środków prawnych, służących weryfikacji decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz wprowadzenie ogólnej normy odnoszącej się do innych aktów i czynności wydawanych lub podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym /dotyczy to także tzw. aktów nadzoru, podejmowanych wobec uchwał organów gmin/. Wprowadzając art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, ustawodawcy zapewne chodziło o to, ażeby na wzór postępowania jurysdykcyjnego, które przewiduje postępowanie odwoławcze, także w innych sprawach załatwianych w postępowaniu pozajurysdykcyjnym wprowadzić środek prawny, umożliwiający ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej /w tym i przez regionalne izby obrachunkowe/, bez potrzeby uruchomienia postępowania sądowego. Tego rodzaju postępowanie, umożliwiające ponowne rozpoznanie sprawy z punktu widzenia legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, wydaje się być szczególnie potrzebne w sytuacjach sporów między władzami publicznymi: władzą gminną i nadzorującą ją administracją państwową. Niekiedy też takie ponowne rozpatrzenie spornych kwestii prawnych doprowadzić może do rozwiązania sporu, bez uciekania się do dłuższego postępowania sądowoadministracyjnego. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, unormowana w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, nawiązuje do przyjętego wcześniej unormowania art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W tych zatem kontekstach należy widzieć i interpretować art. 34 ustawy o NSA, który ma znaczenie ustrojowe, zastosowanie do różnego rodzaju spraw rozpatrywanych przez sąd administracyjny, różnicuje przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest wniesienie skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Skład sądzący /podobnie jak to uczyniono w uchwałach składu siedmiu sędziów NSA z dnia: 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 i 29 września 1997 r. FPS 7/97 oraz w postanowieniu NSA z dnia 23 października 1997 r. I SA/Po 834/97/ wskazuje zatem, iż art. 34 ustawy o NSA wyodrębnia sprawy załatwione w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze, i w sprawach tych dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego wiąże się z przesłankę, wyczerpania środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i 2/, oraz sprawy, które są załatwiane w trybie, który w ogóle nie przewiduje środków odwoławczych, i w tych sprawach dopuszczalność skargi wiąże się z przesłanką wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Do pierwszej grupy spraw należą sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji /postanowień/ w postępowaniu jurysdykcyjnym, unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu są przewidziane środki odwoławcze /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/ oraz w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Do drugiej natomiast grupy należą te, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4, 5 i 7 ustawy o NSA, w których to sprawach ustawy /np. ustawa o samorządzie terytorialnym, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie organów nadzorczych w sprawach komunalnych/ nie przewidują żadnych środków odwoławczych. Właśnie w tej drugiej kategorii spraw skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, ma obowiązek zwrócenia się do właściwego organu nadzorczego w formie pisemnej, telegraficznie, za pomocą faksu czy też poczty elektronicznej z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedział się o podjęciu, doręczeniu np. aktu nadzoru. Skuteczna skarga może być wniesiona do sądu administracyjnego dopiero po upływie 30 dni od chwili doręczenia wezwania, chyba że organ nadzorczy wcześniej negatywnie ustosunkował się do wezwania o usunięcie naruszenia prawa złożonego przez stronę. Art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ ma tutaj odpowiednie zastosowanie. Organ nadzorczy, wydając rozstrzygnięcia nadzorcze w sprawach, w których ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. nie przewiduje w ogóle środków odwoławczych, powinien zatem pouczać prawidłowo stronę o tym, iż możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzona zwróceniem się do regionalnej izby obrachunkowej z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Słusznie zatem wskazywano w piśmie pełnomocnika Zarządu Miasta P. z 7 sierpnia 1997 r. na to, iż pouczenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej o środkach zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego z 25 czerwca 1997 r. wskazywało dwa terminy zaskarżenia. Przy czym terminy te są ze sobą sprzeczne, a dochowanie jakiegokolwiek z nich wykluczałoby zachowanie drugiego. Nieprecyzyjność pouczenia o środkach zaskarżenia zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym została również potwierdzona przez pełnomocnika Regionalnej Izby Obrachunkowej w postępowaniu przed sądem. Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wskazywał na to, iż niewłaściwe, niepełne pouczenie przez organ administracji publicznej o środkach zaskarżenia, nie może szkodzić stronie, a 30-dniowy termin do wniesienia skargi nie może biec w tego rodzaju przypadkach /por. wyrok NSA z dnia 4 września 1981. r. II SA 505/81 OSPiKA 1982 nr 9-10 poz. 170/. W niniejszej zatem sprawie kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej powinno sprostować dotychczasowe, nieprecyzyjne pouczenie o sposobie zaskarżenia swego rozstrzygnięcia nadzorczego z 25 czerwca 1997 r. i doręczyć je skarżącej Radzie Miasta P. Ponieważ w niniejszym stanie faktycznym i prawnym rozpatrzenie merytoryczne skargi wniesionej przez Radę Miasta jest niedopuszczalne - na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA postanowiono skargę odrzucić.