I SA/Ka 1594/97

uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa X. w sprawie zmiany budżetu Sejmiku na rok 1997. Sejmik Samorządowy Województwa X uchwałą (...) z 10 czerwca 1997 roku w sprawie zmiany budżetu tego Sejmiku na rok 1997 zwiększył wydatki budżetowe o kwotę 215 953,54 zł w dziale 91, rozdziale 9148, z przeznaczeniem na następujące zadania: par. 28 - zwrot kosztów przejazdu dla delegatów i członków komisji za posiedzenia - 28.053,54 zł, par. 31 - wsparcie dla Domów Dziecka w G. i w S. - 7.900,00 zł, par. 36 - współudział w kosztach budowy pomnika W.Korfantego - 60.000,00 zł, par. 37 - współpraca z Polonią krajów Europy Środkowo-Wschodniej - 20.000,00 zł, par. 37 - wydatki na rozpowszechnianie działalności samorządów i promocję województwa katowickiego - 80.000,00 zł, w tym: a/ częściowe sfinansowanie opracowania dotyczącego założeń zintegrowanego systemu komunikacji województwa katowickiego - 20.000,00 zł, b/ częściową refundację kosztów koncertu WOSPR- 10. 000,00 zł. W par. 2 stwierdzono, że źródłem finansowania zwiększonych wydatków jest nadwyżka budżetowa z roku 1996 w dziale 0, rozdz. 0011, par. 01, w kwocie 215.953,54 zł. Odpis powyższej uchwały doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej (...). Kolegium Izby, na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, podjęło 3 lipca 1997 r. uchwałę (...), w której stwierdzono nieważność wspomnianej uchwały Sejmiku Samorządowego w części dotyczącej przeznaczenia środków budżetowych na finansowanie XXXIV Zjazdu Fizyków Polskich, współfinansowanie Festiwalu Sztuki Kameralnej, finansowanie placówek oświatowych i innych za granicą i wsparcie dla Domów Dziecka w G. i S. Pierwsze i trzecie zadanie zostało wymienione w uzasadnieniu uchwały. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zmiana budżetu, wynikająca z wymienionej uchwały, spowodowała objęcie działalnością Sejmiku Samorządowego dziedzin wykraczających poza jego zadania wyczerpująco określone w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter taksatywny, a nie przykładowy, co oznacza, że Sejmik może realizować i finansować tylko te zadania, które są szczegółowo w tym przepisie wymienione. Wykładnia taka znalazła wyraz w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r. /W 1/94 - OTK 1994 r. cz. II poz. 47 str. 222/. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1996 r. /SA/Rz 276/96 - Finanse Komunalne 1996 nr 4 str. 59/. Uchwała została doręczona Sejmikowi Samorządowemu 8 lipca 1997 roku. Uchwałą (...) podjętą 15 lipca 1997 r. Prezydium Sejmiku Samorządowego Województwa X, powołując się na przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wezwało Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach do usunięcia skutków naruszenia prawa występującego w treści uchwały z 3 lipca 1997 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności części uchwały Sejmiku (...) w sprawie zmiany budżetu Sejmiku na rok 1997, poprzez uchylenie tej uchwały. W uzasadnieniu uchwały zarzucono, że zarówno tryb jej podjęcia, jak i jej treść są sprzeczne z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 85 ust. 1 i art. 91. ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izba może orzec o nieważności w całości lub części uchwały budżetowej, po uprzednim wezwaniu podmiotu podejmującego uchwałę do usunięcia nieprawidłowości i wyznaczeniu terminu do dokonania tych czynności, w przypadku uchybienia przez uchwałodawcę powyższym nakazom. Sejmik nie został wezwany przez Kolegium Izby Obrachunkowej do usunięcia nieprawidłowości w uchwale z 10 czerwca 1997 r. ani też nie była ona przedmiotem jakiejkolwiek merytorycznej korespondencji pomiędzy Izbą a Sejmikiem, w związku z czym uchwała Kolegium Izby została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów określających tryb stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. W przypadku podniesienia argumentu, iż powołany przepis określa tryb postępowania w stosunku do rady gminy, a nie sejmiku - stwierdzono, iż ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie zawiera jakichkolwiek przepisów traktujących o uchyleniu uchwał sejmiku, zaś powołany w podstawie prawnej badanej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych również określa zakres badania uchwał rad gmin, nic nie wspominając o sejmiku. Skoro więc Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w drodze analogii stosuje do Sejmiku przepisy dotyczące rady gminy, to ma obowiązek, także w drodze analogii, stosować wszystkie przepisy określające tryb postępowania w danej sprawie, a nic wybiórczo tylko niektóre z nich, według swojego uznania. Powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., III SA 524/93 /nie publikowany/ w którym Sąd stwierdził, że granice nadzoru regionalnych izb obrachunkowych wyznaczają art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. /Powołany wyrok dotyczy uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa S./. Organ nadzoru, stwierdzający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nieważność uchwały zarówno w całości, jak i w części, zobowiązany jest wskazać przepis prawa naruszony tą uchwałą oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny. Badana uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ani nie zawiera stwierdzenia wskazującego konkretny przepis prawa naruszony przez Sejmik zakwestionowaną uchwałą, ani też nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż to nie określone naruszenie prawa ma charakter istotny. Zgodnie z treścią powołanego wyroku NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., organ nadzoru, stwierdzający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nieważność uchwały, zobowiązany jest wskazać przepis prawa naruszony tą uchwałą oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny. Niewykonanie tych obowiązków stanowi naruszenie art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że uchwała Kolegium Izby zawiera rozstrzygnięcia uchylające postanowienia, które nie występują w treści zakwestionowanej uchwały Sejmiku. Nie występują w niej bowiem postanowienia dotyczące finansowania XXXIV Zjazdu Fizyków Polskich i finansowania placówek oświatowych i innych za granicą. Wobec tego nie wiadomo, w jakiej części uchwała Sejmiku została uchylona. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotknięta jest również wewnętrzną niekonsekwencją. Jeśli przyczyną częściowego uchylenia uchwały Sejmiku jest zarzut, że wymienione w uchwale Kolegium Izby wydatki nie mieszczą się w katalogu zadań sejmików samorządowych określonych w art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie, to w katalogu tym nie mieszczą się lub mieszczą się w taki sam sposób zarówno "wsparcie dla domów dziecka", jak i "współfinansowanie budowy pomnika W.Korfantego. Tymczasem finansowanie pierwszego zadania zostało zakwestionowane, drugiego zaś nie. Uchwała ta została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej 1 sierpnia 1997 r. 14 sierpnia 1997 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę, którą utrzymano w mocy uchwałę Kolegium z 3 lipca 1997 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie legalności uchwały Sejmiku z 10 czerwca 1997 roku. W skardze na orzeczenie nadzorcze, która wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego 19 sierpnia 1997 r., Sejmik Samorządowy Województwa X. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa - art. 12 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także art. 17 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 122 ze zm./. W uzasadnieniu skargi powtórzono istotę argumentów o charakterze formalnym, podniesionych w uchwale z 15 lipca 1997 r. wzywającej Izbę do usunięcia skutków naruszenia prawa. Wzbogacono ją natomiast o zarzuty natury materialnoprawnej. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zarzucając Sejmikowi Samorządowemu, że zmieniając zakwestionowaną w drodze nadzoru uchwałę budżetową, objął swoją działalnością dziedziny wykraczające poza swoje zadania, wyczerpująco określone w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., i powołując się, dla poparcia swojego stanowiska, na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r., nie dostrzegło tego, że w uzasadnieniu swojej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że, jak wynika z konstrukcji art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawodawca posłużył się enumeratywnym sposobem określenia zadań sejmiku. Wyliczenie to ma charakter zamknięty. Na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym można realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione. Ale w tym samym uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że zadania sejmików określają także inne ustawy, na przykład rozdział 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, i powołuje art. 17 tej ustawy, który nakłada na sejmik obowiązek współdziałania z wojewodą w sprawach społeczno-gospodarczego i przestrzennego rozwoju województwa, ochrony środowiska oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych. Dlatego też Sejmik Samorządowy Województwa X ma prawo wspierać finansowo np. Domy Dziecka w G. i S. Skoro uprawnieniem, a zarazem wynikającym z niego obowiązkiem sejmiku jest współdziałanie z wojewodą w sprawach rozwoju społecznego województwa, to wymieniony sejmik ma prawo partycypować, wspólnie z wojewodą, w kosztach Festiwalu Sztuki Kameralnej, który jest wieloletnią imprezą mającą na celu promocję kultury regionu śląskiego w kraju i za granicą, i dalszy jej rozwój. Nie istnieje przepis, który stwierdzałby, iż zaspokajanie potrzeb społecznych i współdziałanie w rozwoju społecznym województwa ma polegać jedynie na udzielaniu dobrych rad przez sejmik, ani też przepis, który zabraniałby sejmikowi współfinansowania inicjatyw w tych dziedzinach, skoro ustawa nakłada na niego obowiązki w tym zakresie. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wzięło także pod uwagę ust. 2 art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym, który mówi, że sejmik podejmuje także uchwały w sprawach określonych odrębnymi przepisami. Odpowiadając na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że gdyby Sejmik Samorządowy miał zamiar uwzględnić zastrzeżenia Kolegium Izby co do legalności uchwały z 10 czerwca 1997 roku, to nie występowałby ze skargą na orzeczenie nadzorcze. Odnośnie zaś do granic swobody gospodarowania gmin środkami z ich budżetów, to powołano się na uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r. /K 1/96 - OTK ZU 1996 nr 5 poz. 38/, w którym wyrażono podgląd, że zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy na podstawie budżetu nie oznacza samodzielności wewnętrznej gminy, rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej, gminom wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. W odrębnym piśmie przewodniczącego Sejmiku Samorządowego w X z 6 listopada 1997 r. skoncentrowano się na wykazaniu niedopuszczalności takiego sposobu argumentacji, jaką zastosowano w odpowiedzi na zarzut rażącego naruszenia przez Kolegium Izby art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Dodano też, że skoro orzeczenie nadzorcze zakwestionowało tylko część uchwały z 10 czerwca 1997 r., z powodu naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, to znaczy, że Kolegium Izby dokonało arbitralnej wykładni tego przepisu, określającego katalog zadań sejmiku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodność z prawem objętego skargą orzeczenia nadzorczego należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach: proceduralnej i materialnoprawnej. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia - i to kwalifikowanego, gdyż rażącego - przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy przyznał regionalnym izbom obrachunkowym w zakresie spraw budżetowych uprawnienie do badania uchwał budżetowych rad gmin, przedkładanych w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Z mocy art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem nadzoru w stosunku do sejmiku samorządowego w zakresie spraw budżetowych jest regionalna izba obrachunkowa /w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601 /. Kolejny przepis - art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, łącznie z powołanymi w nim regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie terytorialnym - określa tryb postępowania w sprawach uznania uchwały budżetowej za nieważną w części bądź w całości. Przepis ten uzupełnia norma art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W myśl zawartych w tych przepisach regulacji, Regionalna Izba Obrachunkowa w wyniku postępowania przeprowadzonego, w trybie określonym w art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, w sprawie uznania uchwały budżetowej lub jej części za nieważną, wskazuje radzie gminy nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia /ust. 1 pkt f / bądź nakazuje, w wyznaczonym terminie, wprowadzenie do uchwały budżetowej wydatków niezbędnych w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminy. Ustęp 2 art. 12 stanowi, że jeżeli rada gminy nic wprowadzi zmian, o których mowa w ust. 1, izba orzeka o nieważności uchwały budżetowej w całości lub części. Analiza konstrukcji proceduralnej zastosowanej w omawianym art. 12 ustawy prowadzi do wniosku, że wezwanie do usunięcia nieprawidłowości uchwały budżetowej /naruszenia prawa, jakie nastąpiło w uchwale/ jest niezbędnym etapem szczególnego postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej. Regionalna Izba Obrachunkowa tylko wtedy może orzec o nieważności takiej uchwały, jeżeli organ gminy nie wprowadzi zmian do uchwały, której postępowanie dotyczy. Nawet jeżeli organ nadzoru /Regionalna Izba Obrachunkowa/ stwierdzi nieprawidłowości w uchwale budżetowej, ale do ich usunięcia nie wezwie organu gminy /sejmiku samorządowego/ to nie może wydać orzeczenia o nieważności uchwały. Innymi słowy, materialnoprawnymi warunkami wydania orzeczenia o nieważności uchwały budżetowej w trybie art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych są: wystąpienie w niej nieprawidłowości /naruszenia prawa/, wezwanie organu gminy /sejmiku/ przez Regionalną Izbę Obrachunkową do usunięcia tych nieprawidłowości i w końcu - niewprowadzenie przez organ gminy określonych w tym wezwaniu zmian w uchwale budżetowej. Dopiero spełnienie wszystkich tych przesłanek łącznie czyni dopuszczalnym wydanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały budżetowej w całości lub części. W związku z tymi rozważaniami nasuwa się uwaga, że zastosowana w wymienionym przepisie konstrukcja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako warunku dopuszczalności orzekania przez organ nadzoru, jest zbliżona do konstrukcji zastosowanej już wcześniej w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym czy później w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W obydwu przypadkach adresatem wspomnianego wezwania był organ, którego rozstrzygnięcie miało stać się przedmiotem sądowej kontroli z punktu widzenia jego zgodności z prawem, przy czym wezwanie to miało zostać sformułowane przez podmiot domagający się wszczęcia takiego postępowania. Niedopełnienie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawsze skutkowało to, że żądanie wszczęcia postępowania sądowego /skarga/ było niedopuszczalne. W przypadku, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru, wobec niespełnienia warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, traci uprawnienie do orzeczenia o nieważności poddanej jego nadzorowi uchwały budżetowej. Trzeba też przyznać rację skarżącemu Sejmikowi Samorządowemu Województwa X, że omawiane naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim jego rozumieniu /por.: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 717/. Zasadność skargi już tylko w tej jej części musiała skutkować orzeczenie oparte na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 366 ze zm./. Odnośnie do zarzutów o charakterze materialnoprawnym, to trzeba przyznać rację skarżącemu, że zaskarżone orzeczenie nie wskazuje, z jakich przyczyn zakwestionowane uchwałą Kolegium Izby z 3 lipca 1997 r. części uchwały Sejmiku Samorządowego z 10 czerwca 1 997 r. o zmianie budżetu na rok 1997 wykraczają poza ramy art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zawierającego katalog zadań sejmiku, które może on realizować i finansować ze swojego budżetu. Nie wyjaśniono, dlaczego spośród wydatków przeznaczonych zakwestionował uchwałą "na rozpowszechnianie działalności samorządów i promocję województwa (...)" zastrzeżenia Kolegium Izby wzbudziły, tylko wydatki na finansowanie XXXIV Zjazdu Fizyków Polskich, a nie na przykład częściowe dofinansowanie opracowania dotyczącego założeń zintegrowanego systemu komunikacji województwa. Nasuwa się spostrzeżenie, że zasadniczym kryterium, jakim posłużył się organ nadzoru przy ocenie treści zakwestionowanej uchwały budżetowej było w istocie kryterium wynikające z art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, a nie katalog zadań sejmiku samorządowego, określony w art. 77 ust. 1 tej ustawy. Nie od rzeczy będzie też uwaga, że skoro organ nadzoru powołuje się na katalog zadań wynikający z powołanego wcześniej przepisu, to powinien rozważyć, i dać temu wyraz w uzasadnianiu swojej uchwały, czy ów katalog nie został rozszerzony z mocy art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Poglądu wyrażonego w skardze nie można odrzucić między innymi dlatego. że nie jest odosobniony. Z.Niewiadomski i W.Grzelczak, autorzy pracy: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1990, str. 71 , wyrazili pogląd, że zadania wymienione w art. 77 ust. 1 omawianej ustawy nic muszą stanowić pełnego katalogu zadań, które sejmik może realizować. Ustawodawca przewiduje bowiem możliwość podejmowania przez ten organ działań również na podstawie innych ustaw. Jego zadania rozszerza np. rozdział 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Zdaniem Sądu, przepis art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym należy rozumieć w ten sposób, że daje on sejmikowi uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawach określonych odrębnymi ustawami, co oznacza, że mogą być one realizowane tylko wówczas, gdy przepis rangi ustawowej wyraźnie takie uprawnienia /nowe zadania, kompetencje/ sejmikowi przyznał. Rozważenia wymagał zatem zakres uprawnień wynikających dla sejmiku samorządowego z przepisu art. 17 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Z tych względów, uznając skargę za zasadną, na podstawie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia nadzorczego.