II SA/Wr 1467/96

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu na sesji wyjazdowej w Opolu przy udziale prokuratora sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego SA. w O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 28 października 1996 r. w przedmiocie opłat za usuwanie krzewów - 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 27 września 1996 r.; 2/ zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Budowlanego S.A. w O. kwotę 492,24 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 sierpnia 1996 r. Prezydent Miasta O. ustalił dla Przedsiębiorstwa Budowlanego S.A. w O. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującego działkę Nr 2/25 KM. 1, położoną w O. przy ulicy O. i M., na cele budowy osiedla domów jednorodzinnych wraz z sieciami uzbrojenia podziemnego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miast O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia 17 czerwca 1993 r., teren określonej wyżej inwestycji przeznaczony jest pod "mieszkalnictwo oraz towarzyszące usługi, urządzenia i zieleń". Podaniem z dnia 25 września 1996 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do Urzędu Miasta O. o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu przewidzianego pod budowę osiedla domów jednorodzinnych. Z załączonego do podania opisu do inwentaryzacji zieleni, sporządzonego przez Pracownię Projektową "PARK" w O. wynika, że na terenie przyszłej budowy znajduje się 31 skupin drzew i krzewów; stanowiących naturalne samosiewy powstałe na terenach nieużytków przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Występujące krzewiaste samosiewy drzew nie przedstawiają większych wartości przyrodniczo-ozdobnych, a jedynym wartościowym drzewem jest topola późna o średnicy pierśnicy 43 cm. W sformułowanej w tym opisie opinii dendrologicznej wiek samosiewów wierzby, topoli i sosny oceniono na 3 do 9 lat. Decyzją z dnia 27 września 1996 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 2, art. 86, art. 86a ust. 1 pkt 3, art. 86b, art. 86g i art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./, Prezydent Miasta O. zezwolił Przedsiębiorstwu na usunięcie krzewiastej wierzby kruchej zajmującej powierzchnię 119 m[2] z terenu przewidzianego pod budowę osiedla domków jednorodzinnych w O. w rejonie ulic O. - M. /działka Nr 2/25 KM. 1/, a w treści pkt 4, 5 i 6 rozstrzygnięcia ustalił opłatę za usunięcie krzewów wierzby w wysokości 9.741,34 zł i określił warunki uiszczenia tej opłaty. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta przyznał, że stan rosnących na tym obszarze drzew i krzewów niezgodny jest z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i projektem gospodarki zielenią na tym terenie oraz że realizacja pierwszego segmentu czterech domów jednorodzinnych wymaga wycięcia krzewiastej wierzby kruchej w skupinie oznaczonej w dokumentacji numerem trzecim. Za usunięcie krzewów wierzby kruchej na obszarze 119 m2 Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do uiszczenia opłaty, wyliczonej według stawki 81,86 zł z tytułu wycięcia jednego metra sześciennego krzewów. W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo zarzuciło, że drzewa i krzewy na obszarze planowanej zabudowy nie mają wartości przyrodniczo-ozdobnych, a po zrealizowaniu budowy właściciele działek obsadzą swoje działki nową zielenią. Ustalenie opłaty z tytułu usunięcia krzewów nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Decyzją z dnia 28 października 1996 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło rozstrzygnięcia punktu 2 i 5 decyzji Prezydenta Miasta O. oraz określiło nowy termin usunięcia krzewów na 30 listopada 1996 r. i nowe warunki przekazania ustalonej opłaty na rzecz funduszu gminy, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta, co w szczególności dotyczy punktu 4 ustalenia opłaty z tytułu usunięcia krzewów w kwocie 9.741,34 zł. Kolegium stwierdziło, że w art. 86 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ wyrażona została zasada uiszczania opłaty przez jednostkę organizacyjną za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, w tym w szczególności za usuwanie drzew i krzewów. Od zasady tej przewidziany został w art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy wyjątek, z mocy którego od opłaty zwolnione jest usuwanie drzew i krzewów, które posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Przepis ten może być zastosowany tylko do drzew i krzewów posadzonych przez człowieka ze świadomością, że w przyszłości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego roślinność ta podlegać będzie usunięciu. Drzewa i krzewy rosnące na działce przy ulicach M. i O. są samosiejkami, a więc nie wyrosły w wyniku świadomej działalności człowieka, co wyklucza możliwość zwolnienia Przedsiębiorstwa od tych opłat. W skardze na tą decyzję Przedsiębiorstwo zarzuciło, że decyzje Prezydenta Miasta O. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z naruszeniem art. 86d pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. Zawężająca wykładnia tego przepisu narusza uzasadnione interesy prawne inwestorów, gdyż podraża koszty budowy. Tereny, na których Przedsiębiorstwo ma podjąć budowę mieszkaniową, przeznaczone są na cele takiego budownictwa od 1984 roku, gdyż już 21 grudnia 1984 r. wydana została decyzja Architekta Miasta O. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego na terenach przy ulicy O. w O. przez Zakłady "M." w O., a następnie decyzją z dnia 14 marca 1986 r. organ ten udzielił Zakładom "M." w O. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego. Z adnotacji na tej decyzji wynika, że decyzja stała się ostateczna dnia 3 maja 1989 r. wobec jej niezaskarżenia. Z treści obu powyższych decyzji wynika, że wydane one zostały na podstawie materiałów do aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wyjaśniając, że wydanie dnia 21 grudnia 1984 r. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa wyjaśnił, że działka Nr 2/25 km 1 w O. przy ulicy O. stanowiła przedmiot prawa użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa. Przed zawarciem umów o budowie domów jednorodzinnych lub jednocześnie z zawarciem tych umów Przedsiębiorstwo zawierało z określonymi inwestorami umowy o przeniesienie użytkowania wieczystego wydzielonych działek. Nie może jednak wskazać, jakie części działki i któremu z inwestorów oddane zostały już w użytkowanie wieczyste. Z zamieszczonej w aktach odbitki pisma jednego z inwestorów, Stanisława P., opublikowanego w "Nowej Trybunie" z dnia 9 października 1996 r. wynika, że inwestor ten podpisał z Przedsiębiorstwem Budowlanym umowę dnia 19 lipca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oceniając żądania skarżącego Sąd na podstawie zebranego w sprawie materiału powziął wątpliwości co do istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czy Przedsiębiorstwo Budowlane SA w O., występując z podaniem o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu budowy zespołu domów jednorodzinnych, działało w imieniu własnym jako wieczysty użytkownik gruntów, czy też działało w charakterze inwestora zastępczego w imieniu osób fizycznych, będących użytkownikami wieczystymi działek. Okoliczność ta, sprowadzająca się do ustalenia interesu Przedsiębiorstwa jako strony w sprawie, wymagała wyjaśnienia już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji tak ze względu na skutki ewentualnego wznowienia postępowania z powodu niebrania udziału w sprawie przez stronę bez własnej winy, o jakich mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, jak i ewentualnego skutku nieważności decyzji z przyczyny skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, przewidzianego w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Z treści pisma Stanisława P., zamieszczonego w "Nowej Trybunie" z dnia 9 października 1996 r. i znajdującego się w formie odbitki w aktach sprawy, wynika, że już dnia 19 lipca 1996 r. zawarł ze skarżącym Przedsiębiorstwem umowę i że w październiku - listopadzie tego roku planował posadzić zakupione drzewka na swojej działce. Ponadto pełnomocnik Przedsiębiorstwa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnił, że skarżące Przedsiębiorstwo nabyło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w O. przy ulicach O. i M. i jednocześnie z zawarciem umowy o budowę domu zawierało z inwestorem umowę o przeniesieniu użytkowania wieczystego określonej części działki. Podaniem o zezwolenie na usunięcie drzew objęte zostały krzewy i drzewa rosnące na całym obszarze działki Nr 2/25, natomiast wydane zezwolenie obejmuje tylko krzewy wierzby rosnące na tej części, na której miał być realizowany pierwszy etap zabudowy. Opierając się na wyjaśnieniu pełnomocnika skarżącego Przedsiębiorstwa, można zakładać, że właśnie ta część działki oddana już została w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. W takim wypadku osoby te korzystałyby ze zwolnienia od opłat za usunięcie krzewów na mocy art. 86d ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. 2. Nie można też wykluczyć, że część terenu objętego zezwoleniem na usunięcie krzewów może nadal pozostawać w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa. Z tego względu oceny Sądu wymaga także zasadniczy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w zakresie uregulowań gospodarczego korzystania ze środowiska zasadę ogólną wyraża art. 86 ust. 1 ustawy, przewidujący obowiązek pobierania opłat z tego tytułu, w tym w szczególności opłat za usuwanie drzew i krzewów /ust. 2 pkt 3/, a w konsekwencji tego przewidziane w art. 86d ust. 1 zwolnienia oceniać należy jako przepisy szczególne, które wymagają ścisłego stosowania. Wykładnia jednak przepisu szczególnego nie może prowadzić do zaprzeczenia celu, w jakim przepis ten został wydany. Oceniając wyliczone w art. 86d ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zwolnienia od opłat za usunięcie drzew i krzewów odróżnić należy dwie grupy tych zwolnień, generalne i celowe. Do zwolnień o charakterze generalnym zaliczyć należy zwolnienia obejmujące wszystkie osoby fizyczne, które uzyskały zezwolenie na usuwanie drzew i krzewów /pkt 1/, drzewa i krzewy, których usunięcie nie wymaga zezwolenia /pkt 2/ i drzewa obumarłe /pkt 8/. Istotą pozostałych zwolnień od opłat, wymienionych w art. 86d ust. 1 pkt 3-8 ustawy, jest osiągnięcie bądź potrzeba zrealizowania określonego celu wyraźnie w tych przepisach określonego. Istotną przesłanką przewidzianego w art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy zwolnienia od opłat za usuwanie drzew i krzewów jest tymczasowość ich posadzenia ze względu na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Określona w tym przepisie tymczasowość posadzenia drzewa lub krzewu jest przesłanką obiektywną, zależną od aktu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i jedynie ten czynnik powinien przesądzać o zwolnieniu bądź odmowie zwolnienia jednostki organizacyjnej od opłat za usuwanie drzew. Dalsza treść tego przepisu, stanowiąca o drzewach lub krzewach, które "posadzono tymczasowo (...)" nie może prowadzić do wniosku, że oprócz warunku tymczasowości posadzenia drzewa, wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędna jest także świadomość tymczasowości posadzenia przez osobę, która tej czynności dokonała. Na takim błędnym założeniu oparty został pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że tymczasowość posadzenia drzew na gruncie, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienia, łączyć należy także z zamierzeniami osoby dokonującej sadzenia drzew lub krzewów. Przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 grudnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ należy rozumieć w ten sposób, że o tymczasowości posadzenia drzew lub krzewów, od której uzależnione jest zwolnienie od opłat za usuwanie za zezwoleniem organu administracji drzew i krzewów z określonego terenu, przesądza cel przeznaczenia tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego opłat tych nie pobiera się również za usuwanie drzew i krzewów wyrosłych w wyniku samosiewu na gruncie przeznaczonym w planie na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie. Błędna jest również dalsza sugestia Kolegium, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. teren miasta w obrębie ulic O. i M. przeznaczony jest pod "mieszkalnictwo oraz towarzyszące usługi, urządzenia i zieleń", to nie można przyjąć, że obszar zabudowy jest w istocie przeznaczony na cele zadrzewienia i zakrzewienia. Wykluczałoby to całkowite zwolnienie Przedsiębiorstwa od opłat za usunięcie drzew i krzewów. Teren może być uznany za przeznaczony na cele zadrzewienia lub zakrzewienia tylko w wypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka funkcja gruntu określona zostanie jako jego funkcja podstawowa. Tymczasem w planie miasta O. obszar w obrębie ulic O. i M. przeznaczony został zasadniczo pod mieszkalnictwo, zaś funkcje usług, urządzeń i zieleni określone zostały wyraźnie jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną uchylić. Orzeczenie o kosztach oparte jest na art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.