III ZP 34/97

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego skłądowi siedmiu sędziów SN o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne: Czy warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od orzeczenia działającej przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej Społecznej Komisji Rewindykacyjnej jest wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa w związku z art. 8 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego - t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm./ w sytuacji, gdy ze skargą nie występuje ani Rzecznik Praw Obywatelskich, ani prokurator /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./? podjął następującą uchwałę: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. nr 13 poz. 48 ze zm./, zwrócił się z wnioskiem o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego przedstawionej wyżej kwestii prawnej. W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał na dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego /z dnia 8 kwietnia 1997 r. I SA 198/97 oraz z dnia 10 kwietnia 1997 r. I SA 116/97/, mocą których Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargi Wojewody w R. na orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej działającej przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej w przedmiocie zwrotu majątku utraconego w wyniku wprowadzenia stanu wojennego. W obu wymienionych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. /OPS 4/96/, w myśl której "skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 par. 3 Kpa". Tymczasem, zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w rozpoznawanych sprawach należało uprzednio rozważyć trzy podstawowe zagadnienia prawne: Po pierwsze: czy działająca przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej Społeczna Komisja Rewindykacyjna jest naczelnym organem administracji państwowej w rozumieniu przepisów Kpa? W opinii wnioskodawcy brak jest podstaw prawnych dla traktowania Społecznej Komisji Rewindykacyjnej jako naczelnego organu administracji państwowej w rozumieniu przepisów Kpa, a w konsekwencji nie ma też podstaw do stwierdzenia, że od orzeczenia Komisji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 par. 3 Kpa. Po drugie: czy w sytuacji, gdy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /powoływanej dalej jako: "ustawa o zwrocie majątku"/ wyraźnie stanowi, że "na orzeczenie Komisji przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego", uzasadnione jest odwoływanie się do postanowienia art. 127 par. 3 Kpa w związku z art. 8 ustawy o zwrocie majątku, wedle którego przepisy Kpa stosuje się w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie? W opinii wnioskodawcy brak jest podstaw dla uzależnienia rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej od uprzedniego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem do tej Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa. Po trzecie: czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w trybie art. 127 par. 3 Kpa jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym? Wnioskodawca powołuje się w tym kontekście na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. /III AZP 23/95 - OSNAPU 1996 nr 15 poz. 205/, wskazującej na swoistość "wniosku o ponowne rozpatrzenie" jako środka zaskarżenia, która nie pozwala na zaliczenie go ani do zwykłych, ani do nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Prokurator Prokuratury Krajowej wyraził pogląd, że mając na uwadze przedmiot działania Społecznej Komisji Rewindykacyjnej przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej, tryb jej powoływania, charakter i sposób działania, oraz okoliczność, że załatwia ona sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia mającego moc decyzji administracyjnej, należy przyjąć, że Społeczna Komisja Rewindykacyjna działająca przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej jest centralnym organem administracji państwowej, który z mocy ustawy powołany został do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przy czym należy przyjąć, że do orzeczeń tej Komisji jako rozstrzygnięć ostatecznych należy stosować przepisy Kpa, w tym także przepis dotyczący zaskarżenia decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, którego wykorzystanie musi poprzedzić wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Podejmując uchwałę w niniejszej sprawie skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zważył, co następuje: I. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r., stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe /art. 175 ust. 1/. Przy czym Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania /art. 183 ust. 1/ oraz wykonuje także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach /art. 183 ust. 2/, a kontrolę działalności administracji publicznej sprawować ma Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne /art. 184 zdanie pierwsze/. Ta rozdzielność zakresu właściwości Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych świadczy o tym, że nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nie obejmuje orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednakże zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każde postępowanie sądowe musi mieć co najmniej dwuinstancyjny charakter. Tymczasem aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje funkcje sądowej kontroli administracji publicznej jednoinstancyjnie. Dlatego art. 236 ust. 2 zdanie pierwsze przepisów przejściowych i końcowych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinny zostać uchwalone ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi. Do tego czasu obowiązywać mają nadal dotychczasowe przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 236 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, czyli art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/. Wynika stąd, że w okresie przejściowym, o którym mowa w art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Najwyższy sprawuje nadal nadzór judykacyjny nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że określone w art. 13 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. nr 13 poz. 48 ze zm./ kompetencje tego Sądu zarówno w zakresie "podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżność w orzecznictwie" /art. 13 pkt 3 w związku z art. 16/, jak i w zakresie "podejmowania uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie" /art. 13 pkt 4 w związku z art. 17/, które stanowi szczególne formy prawne wykonywania funkcji nadzoru judykacyjnego, w okresie przejściowym odnoszą się nadal także do przepisów lub zagadnień prawnych pojawiających się na gruncie praktyki administracji publicznej lub orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. II. Społeczna Komisja Rewindykacyjna działająca przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej jest organem utworzonym na podstawie ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm./ i powołanym do rozstrzygania spraw o zwrot majątku lub o odszkodowania na rzecz jednostek organizacyjnych związków zawodowych i organizacji społecznych, które zostały pozbawione majątku w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /art. 1, art. 2 oraz art. 5 i nast. ustawy o zwrocie majątku/. Na mające moc decyzji administracyjnej orzeczenia wydawane przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną działającą przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 7 ust. 3 ustawy o zwrocie majątku/. Z kolei art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ustawa o NSA"/, określający przesłanki prawne dopuszczalności złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opiera się na założeniu, że w zasadzie w każdym wypadku złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno być poprzedzone działaniami prawnymi, które mają umożliwić usunięcie zarzucanego naruszenia prawa w ramach postępowania, w którym podjęto dane rozstrzygnięcie, chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyróżnia w szczególności dwa typy sytuacji prawnych: 1. Sytuacje, w których ustawa przyznaje skarżącemu środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w określonej sprawie i wówczas skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść zasadniczo dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/. Z mocy wyraźnego postanowienia ustawy, obowiązek ten nie dotyczy jedynie sytuacji, gdy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich /art. 127 par. 1 Kpa in fine/. Przy tym pojęcie "środka odwoławczego" jest w danym wypadku rozumiane szeroko i obejmuje nie tylko znane kodeksowi postępowania administracyjnego "odwołania" /art. 127 par. 1 Kpa/ i "zażalenia" /art. 141 Kpa/, lecz także analogiczne środki prawne przysługujące na mocy przepisów innych ustaw /np. art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ oraz przyznane ustawą prawo zwrócenia się do właściwego organu z "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" /czyli tzw. prawo remonstracji - art. 127 par. 3 i par. 4 Kpa; por. także powołaną wyżej uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96/. 2. Sytuacje, w których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych /w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ w sprawie będącej przedmiotem skargi i wówczas, przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący obowiązany jest zwrócić się do właściwego w danej sprawie organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wniesiona dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi takiego wezwania /art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. III. Podstawowe zasady i tryb postępowania oraz rozstrzygania w sprawach o zwrot majątku rozpoznawanych przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną działającą przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej reguluje wspomniana ustawa o zwrocie majątku. Ustawa ta wyraźnie stanowi: "W sprawach nie uregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" /art. 8 ustawy o zwrocie majątku/. Oznacza to, że z woli samego ustawodawcy przepisy ustawy o zwrocie majątku, w zakresie, w jakim dotyczą one uregulowań prawnoproceduralnych w sprawach rozpatrywanych przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną, powinny być traktowane jako lex specialis względem uregulowań prawnych kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozważanej tutaj kwestii prawnej, bowiem oznacza w konsekwencji, że w tym zakresie, w jakim ustawa o zwrocie majątku reguluje określone kwestie prawne, nie mogą być stosowane /ani odpowiednio, ani tym bardziej wprost/ przepisy Kpa /art. 8 ustawy o zwrocie majątku a contrario/. Następujące zagadnienia prawnoproceduralne zostały uregulowane przepisami ustawy o zwrocie majątku: 1. Postępowanie o zwrot majątku wszczyna się na wniosek zainteresowanych podmiotów /art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwrocie majątku/, który winien czynić zadość określonym w tej ustawie wymaganiom /art. 4 ust. 2 ustawy o zwrot majątku/. 2. Postępowanie o zwrot majątku prowadzone jest przed Społeczną Komisją Rewindykacyjną, która rozpatruje sprawy w trzyosobowych zespołach orzekających na posiedzeniach jawnych /art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ustawy o zwrocie majątku/. Natomiast zasady organizacji i szczegółowy zakres działania Społecznej Komisji Rewindykacyjnej określone zostały rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 marca 1991 r. /Dz.U. nr 24 poz. 101 ze zm. - powoływane dalej jako: "rozporządzenie"/ wydanym na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o zwrocie majątku. 3. Komisja rozstrzyga sprawę wydając orzeczenie, które ma moc decyzji administracyjnej /art. 7 ust. 1 ustawy o zwrocie majątku/. Przy czym szczegółowe zasady podejmowania przez Komisję tego typu orzeczeń oraz ich doręczania, a także trybu zawierania przed Komisją ugód między stronami regulują przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia. Nota bene, akurat w tym zakresie /szczególnie, gdy chodzi o wprowadzony rozporządzeniem tryb zawierania ugód między stronami/ regulacja prawna rozporządzenia przekracza granice przyznanego ustawą upoważnienia do jego wydania. Artykuł 5 ust. 3 ustawy o zwrocie majątku stanowi bowiem, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej określi w drodze rozporządzenia wyłącznie "szczegółowy zakres działania, skład osobowy, tryb powoływania oraz organizację Komisji". 4. Orzeczenie Komisji jest ostateczne i stanowi tytuł prawny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji /art. 7 ust. 2 ustawy o zwrocie majątku/. 5. Na orzeczenie Komisji przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 7 ust. 3 ustawy o zwrocie majątku/. Z powyższego wynika, że ustawa o zwrocie majątku nie przewiduje żadnych środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną. W szczególności ustawa ta nie przewiduje w tym wypadku ani możliwości wniesienia odwołania do innego organu, ani też możliwości zwrócenia się do samej Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy /tzn. prawa remonstracji/. Przeciwnie, ustawa ta przesądza jednoznacznie, że orzeczenie Komisji jest ostateczne i stanowi tytuł egzekucyjny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji /art. 7 ust. 2 ustawy o zwrocie majątku/. Wynika stąd, że: Po pierwsze, problem "ostateczności" orzeczeń Społecznej Komisji Rewindykacyjnej został uregulowany wprost /expressis verbis/ przepisami samej ustawy o zwrocie majątku, podczas gdy wyraźny przepis tej ustawy stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio jedynie "w sprawach nie uregulowanych w niniejszej ustawie" /art. 8 ustawy o zwrocie majątku/. Dlatego już z tej przyczyny należy przyjąć, że w tym zakresie nie jest dopuszczalne odpowiednie stosowanie art. 127 par. 3 Kpa. Ponadto zważyć należy także, że art. 127 par. 3 Kpa dopuszcza wprawdzie możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale dotyczy to wyłącznie wypadków, gdy określone rozstrzygnięcie wydane zostało w pierwszej instancji przez "naczelny organ administracji państwowej". Przy czym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ w ogóle nie posługuje się pojęciem "naczelnego organu administracji państwowej". Natomiast w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego "organami naczelnymi" są Prezes Rady Ministrów i właściwi ministrowie /art. 18 pkt 1 Kpa/, a w stosunku do organów organizacji społecznych - naczelne organy tych organizacji, a w razie braku takiego organu - naczelny organ administracji państwowej, sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością /art. 18 pkt 2 Kpa/. Tymczasem Społeczna Komisja Rewindykacyjna działa wprawdzie przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej, ale nie jest "organem naczelnym" w rozumieniu art. 18 Kpa. Jest to organ utworzony na podstawie przepisów ustawy szczególnej, określony przez samego ustawodawcę jako kolegialny organ "społeczny", w którego skład wchodzą osoby wyznaczone przez "Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z innymi ministrami sprawującymi nadzór nad organizacjami społecznymi" /art. 5 ust. 2 ustawy o zwrocie majątku/. Komisja ta jest jedynym organem upoważnionym do rozstrzygania spraw o zwrot majątku /czyli sporów majątkowych/, których dotyczą przepisy przedmiotowej ustawy, i podejmuje rozstrzygnięcia prawne wyłącznie w tych sprawach /art. 5 ust. 1 ustawy o zwrocie majątku/. Wynika stąd, że szczególny status prawny Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z jednej strony oraz szczególny charakter środka prawnego, o którym mowa w art. 127 par. 3 Kpa, z drugiej strony, wykluczają także dopuszczalność odpowiedniego stosowania art. 127 par. 3 Kpa w stosunku do orzeczeń tej Komisji. Po drugie, równocześnie ustawa o zwrocie majątku przesądza, że na orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej, jako orzeczenia ostateczne, przysługuje wyłącznie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 7 ust. 3 ustawy o zwrocie majątku, co odpowiada także ogólnej zasadzie prawnej wyrażonej w art. 16 Kpa/. W konsekwencji, uwzględniając określone w art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wymogi prawne dotyczące wszczęcia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w wypadku orzeczeń Społecznej Komisji Rewindykacyjnej, co do których ustawa o zwrocie majątku nie przewiduje środków odwoławczych, wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wprawdzie uwarunkowane uprzednim wystąpieniem do Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, ale musi być poprzedzone zwróceniem się przez uprawniony podmiot do Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z wezwaniem jej do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej takiego wezwania uprawniony podmiot może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Biorąc powyższe pod uwagę, skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego działając na podstawie art. 13 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ podjął powyższą uchwałę.