I SA/Gd 209/96

1. Odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu i argumentacja z odpowiedzi na skargę nie może być brana pod rozwagę przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. 2. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu na skutek zawiadomienia organu I instancji przez urząd kontroli skarbowej w trybie art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 7 poz. 52 ze zm./ i art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./j, przy czym zawiadomieniu, stosownie do drugiego z ww. przepisów, towarzyszyło przekazanie wyniku kontroli wraz z dokumentacją czynności kontrolnych. Wszczęcie w ten sposób postępowania w niczym nie zmieniało nałożonych procedurą administracyjną obowiązków organu właściwego do wydania decyzji z art. 20 ust. 5 ustawy o cenach. To, co wcześniej udokumentował urząd kontroli skarbowej, w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i później przed Izbą Skarbową, nie było niczym innym niż materiałem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych. 3. Zagadnienie ceny wyjściowej /bazowej/ z punktu widzenia art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach nie może być rozważane w sposób formalny, bez uwzględnienia celów, dla jakich nadal funkcjonuje ta ustawa i bez uwzględnienia zasad gospodarki rynkowej. Ustawa o cenach ma chronić interesy nabywców /kupujących/. 4. "Ceną ostatnio stosowaną" w rozumieniu par. 1 pkt 2 kolejnych zarządzeń Ministra Finansów - począwszy od zarządzenia Nr 78 z dnia 30 grudnia 1992 r. /Dz.Urz. MF nr 17 poz. 90/, a skończywszy na zarządzeniu Nr 101 z dnia 27 grudnia 1993 r. /Dz.Urz. MF nr 23 poz. 98/ - jest cena ustalona umową zawartą przez dostawcę /sprzedawcę/ energii cieplnej z jej odbiorcą /kupującym/, bez uwzględnienia obniżek ceny /upustów/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć najdalej idący jej zarzut /z pisma uzupełniającego skargę/ okazał się chybiony. Kwestię tę w pełni wyjaśniają złożone przez Izbę materiały dowodzące, że Zastępca Naczelnika Urzędu, który podpisał decyzję organu I instancji był osobą upoważnioną do tej czynności w rozumieniu art. 107 par. 1 Kpa. Odmiennie rzecz ma się z zarzutami z samej skargi. Te w zasadzie w całości zasługują na podzielenie. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu na skutek zawiadomienia organu I instancji przez Urząd Kontroli Skarbowej w trybie art. 20 ust. 6 ustawy o cenach i art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./, przy czym zawiadomieniu, stosownie do drugiego z ww. przepisów, towarzyszyło przekazanie wyniku kontroli wraz z dokumentacją czynności kontrolnych. Wszczęcie w ten sposób postępowania w niczym nie zmieniało nałożonych procedurą administracyjną obowiązków organu właściwego do wydania decyzji z art. 20 ust. 5 ustawy o cenach. To, co wcześniej udokumentował Urząd Kontroli Skarbowej w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i później przed Izbą Skarbową, nie było niczym innym niż materiałem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych i na tych samych zasadach podlegającym uzupełnieniu z urzędu lub na wniosek strony /art. 77 par. 1 Kpa/. Treść motywów decyzji organów obu instancji dowodzi czego innego, a mianowicie, że organy te czuły się związane wynikiem kontroli, a materiały dowodowe przedstawione przez Urząd Kontroli traktowały nie tylko jako wystarczające do rozstrzygnięcia w sprawie, ale jako jedyne dopuszczalne. Zgodzić się trzeba z zarzutem, iż na skutek braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania /art. 61 par. 4 Kpa/ został on praktycznie pozbawiony udziału w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym. W ostatecznym jednak wyniku dalej idące w skutkach dla ostatecznego rozstrzygnięcia uchybienia należy przypisać organowi odwoławczemu, którego obowiązki w zakresie rozpoznania sprawy w polskiej procedurze administracyjnej nie różnią się od obowiązków organu I instancji. W odwołaniu skarżący powoływał się na umowy jakie zawierał z odbiorcami energii cieplnej. Koniecznym więc było dopuszczenie dowodu z tych umów i ich ocena. A za zupełnie niedopuszczalne uznać trzeba odwoływanie się w tej kwestii do odpowiedzi, jaką skarżący przed wszczęciem postępowania uzyskał z Urzędu Kontroli Skarbowej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego nie tylko wymienionych w skardze, ale także z naruszeniem art. art. 75, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Odnośnie uchybień procesowych wskazać też trzeba, że odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu i argumentacja z odpowiedzi na skargę nie może być brana pod rozwagę przez Sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zresztą nie zasługuje ona na podzielenie z przyczyn już merytorycznych. Zagadnienie ceny wyjściowej /bazowej/ z punktu widzenia art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach nie może być rozważane w sposób formalny, bez uwzględnienia celów, dla jakich nadal funkcjonuje ta ustawa i bez uwzględnienia zasad gospodarki rynkowej. Ustawa o cenach ma chronić interesy nabywców /kupujących/. Przy wykładni umownej ceny wyjściowej, jaką zastosowały w sprawie organy obu instancji, ochrona ta stałaby się iluzoryczna. Producent i sprzedawca energii cieplnej dostarczanej do celów użytkowych zainteresowany byłby nie tylko ustaleniem ceny wyjściowej w możliwie najwyższej wysokości, ale zostałby też pozbawiony możliwości z jakichkolwiek przyczyn, do stosowania wobec wszystkich lub wybranych odbiorców, upustów cenowych w stosunku do ceny określonej umową. Stan taki w sprawie zresztą najlepiej ilustrują dokonane przez Izbę porównania pomiędzy cenami płaconymi przez Jednostkę Wojskową (...) a cenami płaconymi przez innych odbiorców zbiorowych. Wynika z nich rzecz paradoksalna, a mianowicie, że skarżący nie naruszyłby prawa, gdyby w stosunku do tej Jednostki pierwotnie nie stosował upustu z umówionej ceny i pobierał cenę taką samą jak od innych odbiorców. W efekcie, w całym spornym okresie rozliczeniowym, chroniona ustawą o cenach Jednostka zapłaciłaby znacznie wyższe należności. Reasumując te część rozważań przyjąć należy, że "ceną ostatnio stosowaną" w rozumieniu par. 1 pkt 2 kolejnych zarządzeń Ministra Finansów - począwszy od zarządzenia Nr 78 z dnia 30 grudnia 1992 r., a skończywszy na zarządzeniu Nr 101 z dnia 27 grudnia 1993 r. - jest cena ustalona umową zawartą przez dostawcę /sprzedawcę/ energii cieplnej z jej odbiorcą /kupującym/, bez uwzględnienia obniżek ceny /upustów/. Innym zagadnieniem dotyczącym meritum sprawy są ceny urzędowe energii cieplnej dostarczanej do mieszkań na cele bytowe. W samej skardze brak jest wyraźnych zarzutów przeciwko tej części decyzji, która brała się z ustalenia, że skarżący przekroczył także poziom cen urzędowych. Zarzuty takie miały miejsce jednak w odwołaniu, a Izba zupełnie się do nich nie ustosunkowała. Skarżący twierdził wówczas, że ustalona cena energii cieplnej na cele bytowe, dotyczyła wyłącznie okresu grzewczego. Jeżeli zatem była to cena energii dostarczanej z pominięciem urządzeń pomiarowych, a więc cena za jeden metr kwadratowy powierzchni ogrzewanej, to zwrócić należy uwagę, że wykonawcze - w stosunku do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach - decyzje Ministra Finansów publikowane w formie komunikatów ustalały cenę płatną miesięcznie w ciągu całego roku. W sytuacji kiedy twierdzenia skarżącego okażą się prawdziwe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy trzeba będzie rozliczyć płaconą przez odbiorców cenę w stosunku rocznym. Z przytoczonych względów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i 3 oraz zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.