II SA/Po 873/97

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Grzegorza O. i Krzysztofa M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 16 maja 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent miasta K. decyzją z dnia 10 marca 1997 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu biurowego na działce położonej w K. przy ul. W.J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr geod. 452. (...) Warunki wynikające z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego: "Teren mieszkaniowy. Istniejąca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Dopuszcza się realizację budynków usługowych zlokalizowanych od strony ul. P. w granicy działki, zgodnie z rysunkiem planu. Linia zabudowy od północnej granicy działki równo 5 m. Na etapie lokalizacji programu usługowego należy uzyskać opinię sanitarną dotyczącą strefy ochrony sanitarnej projektowanej usługi. Dojazd do budynków usługowych od strony nowo projektowanej ulicy 014 Dw. Maksymalna wysokość budynku usługowego - 4,5 m, dach płaski, w części budynku od strony ul. P. zakończony dachem skośnym do wysokości ścianki kolankowej stropodachu. Okap na wysokości 3 m. Projekt koncepcyjny elewacji od strony ul. P. stanowi załącznik graficzny do rysunku zmiany planu." Dopuszcza się podpiwniczenie budynku. (...) Dopuszcza się usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, bez zgody jej właściciela, gdy taka lokalizacja wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (...) Podkreślono, że decyzja jest ważna do dnia 10 marca 1999 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uzależnia budowy budynków usługowych od realizacji ulicy dojazdowej /brak pisemnego zakazu w opisie do planu/. Zgodnie z par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ dopuszcza się możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej bez zgody jej właściciela, gdy taka lokalizacja wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie uzależnia realizacji pawilonu usługowego przez jednego z właścicieli działek sąsiednich od zamiaru budowy pawilonu przez drugiego. Z planu nie wynika także, iż pawilony mają być nie podpiwniczone. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. (...) Ponadto podkreślono, że zamierzona inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczegółowymi. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 16 maja 1997 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta K. z dnia 10 marca 1997 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów położonych w K.-N.D. /Ch. II/ obowiązuje aktualizacja miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona uchwałą nr 140 Rady Miejskiej w K. z dnia 22 listopada 1991 r. /Dz.Urz. Woj. (...) 1992 nr 4 poz. 42/. W planie tym teren zamierzonej inwestycji oznaczony jest symbolem 34MNU - "Teren mieszkaniowy. Istniejąca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Dopuszcza się realizację budynków usługowych zlokalizowanych od ulicy P. w granicy działki, zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego. Dojazd do budynków usługowych od strony nowo projektowanej ulicy 014 Dw.". Zamierzona inwestycja zatem jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 43 cytowanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecny brak wewnętrznej drogi dojazdowej nie jest przeszkodą do wydania wyżej wymienionych warunków. Zgoda właściciela sąsiedniej działki na lokalizację obiektu w granicy nie jest wymagana, gdy lokalizacja taka wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargi do Naczelnego Sąd Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 1997 r. z wnioskiem o jej uchylenie wnieśli Grzegorz O. i Krzysztof M., podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 prawa budowlanego z 1994 r., przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Ch. II, zatwierdzonego uchwałą nr 140 Rady Miejskiej w K. z dnia 22 listopada 1991 r. Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z par. 12 ust. 7 wyżej cytowanego rozporządzenia zlokalizowanie budynku w granicy bez zgody sąsiada możliwe jest tylko wtedy, gdy wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jedynie dopuszcza realizację budynków usługowych w granicy, co nie jest jednoznaczne z koniecznością lokalizacji tych obiektów w granicy. Plan określa warunek dojazdu do budynku, a nie do działki od strony ulicy. Ulicy tej nie ma i nie rozpoczęto nawet jej budowy. Załącznik graficzny do omawianego planu przedstawia przekrój ściany budynku z obowiązującymi wymiarami, z czego wynika, że budynek może mieć tylko ławy fundamentowe, a nie piwnice. Ponadto skarżący podkreślili, że w decyzji organu pierwszej instancji jest sprzeczność w ustaleniach. Jak bowiem można sytuować miejsca parkingowe i określać dojazd do budynku usługowego przy nie istniejącej drodze, twierdząc, że to wyeliminuje uciążliwość dla sąsiadów, gdy dalej podaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uzależnia budowy budynków usługowych od realizacji ulicy dojazdowej. Opinia sanitarna dotyczy pawilonu biurowego przy zatrudnieniu 3 osób, natomiast w decyzji brak jest wskazania liczby zatrudnionych. Skarżący podkreślili także, że na mapie sytuacyjnej wyrysowano kontury budynku usługowego zwanego wcześniej hurtownią, a w decyzji określono budynek jako budynek biurowy. Z kolei w piśmie Urzędu Miejskiego z dnia 9 kwietnia 1997 r. nazwano ten budynek budynkiem handlowym z jednym wejściem do piwnic od strony ulicy W.J. Poza tym dopuszczenie do realizacji piwnic - zdaniem skarżących - powiększy dwukrotnie powierzchnię użytkową budynku, co musi wywołać wątpliwości co do jego przeznaczenia jako budynku biurowego o powierzchni użytkowej około 260 m2 dla 3 osób obsługi. Mimo tych zastrzeżeń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W tych okolicznościach pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym doprowadzi - zdaniem skarżących - do zalegalizowania bezprawia. Brak drogi dojazdowej spowoduje, że inwestor wprowadzi transport na teren działki i pod okna sąsiadów, co będzie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa z tego powodu, że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzjami z 1984 r. o lokalizacji inwestycji - budynku mieszkalnego, a poza tym w dniu 20 czerwca 1996 r. została zgodnie z wnioskiem Krystyny P. wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynkiem hurtowni artykułów spożywczych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skarg. (...) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa jest nieuzasadniony. Zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie budowy na działce nr 452, położonej w K. przy ul. W.J., pawilonu biurowego. Natomiast sprawa rozstrzygnięta decyzją z 1984 r. - jak wyjaśniła sama strona skarżąca - dotyczyła lokalizacji budynku mieszkalnego, który zresztą został już wybudowany. Jeśli natomiast chodzi o decyzję z dnia 20 czerwca 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to dotyczy ona budowy domu mieszkalnego i hurtowni artykułów spożywczych, a więc nie zachodzi tożsamość przedmiotów decyzji. Poza tym należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia wyłącznie na budowę określoną w powyższej decyzji. Uprawnienie to jednak przysługuje inwestorowi w okresie ważności decyzji. Upływ terminu ważności określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje wyłączenie tej decyzji z obrotu prawnego. Jeśli według art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to nie można podzielić stanowiska, że podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, nie jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. Zarzut więc wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją mimo wydania wcześniejszej decyzji /z dnia 20 czerwca 1996 r./ nie może odnieść w sprawie skutku prawnego. Jeżeli chodzi o zarzuty merytoryczne dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to są one także nieuzasadnione. Według art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji prezydenta miasta /wójta, burmistrza/ na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym organ ten nie może odmówić inwestorowi wydania tych ustaleń, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu i uwzględnia ochronę interesu osób trzecich. W sprawie jest niesporne, że dla terenu obejmującego działkę nr 452 i sąsiednie działki nr 451 i 453 obowiązuje miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla K.-N.D. /Ch. II/, zatwierdzony uchwałą nr 140 Rady Miejskiej w K. z dnia 22 listopada 1991 r. /Dz.Urz. Woj. (...) Nr 4 poz. 42 z dnia 6 marca 1992 r./. Według tego planu /część opisowa i część graficzna znajduje się w aktach sprawy/ teren ten został oznaczony symbolem 34MNU i opisany następująco: Teren mieszkaniowy. Istniejąca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Dopuszcza się realizację budynków usługowych zlokalizowanych od strony ul. P. w granicy działki, zgodnie z rysunkiem planu. Linia zabudowy od północnej granicy działki 5,0 m. Na etapie lokalizacji programu usługowego należy uzyskać opinię sanitarną, dotyczącą strefy ochrony projektowanej usługi. Dojazd do budynków usługowych od strony nowo projektowanej ulicy 014 Dw. Maksymalna wysokość budynku usługowego 4,5 m, dach płaski, w części budynku od strony ul. P. zakończony dachem skośnym do wysokości ścianki kolankowej stropodachu. Okap na wysokości 3,0 m. Projekt koncepcyjny elewacji od strony ul. P. stanowi załącznik graficzny rysunku zmiany planu. Według części opisowej symbol 014 Dw oznacza: "Projektowane ulice dojazdowe, równoległe do ulicy P., obejmujące budynki usługowe zlokalizowane na działkach budowlanych. Projektowana szerokość w liniach rozgraniczających = 10 m, szerokość jezdni = 2 x 2,5 m = 5,0 m. Przy ulicach zaprojektowano zatoki parkingowe. Jezdnia asfaltowa." W uwagach ogólnych do części opisowej planu stwierdzono: "Na działkach budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego dopuszcza się prowadzenie działalności handlowo- usługowej o charakterze nieuciążliwym". W świetle tych ustaleń planu nie można podzielić stanowiska skarżących, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 marca 1997 r., dotyczące budowy pawilonu biurowego, są sprzeczne z powyższym planem, który jako przepis gminny ma moc obowiązującą i kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Zawarte w planie ustalenie, powtórzone w decyzji, że "dopuszcza się realizację budynków usługowych zlokalizowanych od strony ul. P. w granicy działki, zgodnie z rysunkiem planu", oznacza pozwolenie na wybudowanie budynku usługowego w granicy działki (...). Terminem "dopuszcza się " posłużono się także w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - m.in. w par. 12 ust. 6 /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na zabudowę w granicy z zachowaniem linii zabudowy odległej o 5 m od granicy od strony północnej - ul. P., to nie zachodzi potrzeba zgody właściciela, o której mowa w par. 12 ust. 6, 7 i 8 cytowanego rozporządzenia. Zresztą tego rodzaju zgoda nie jest wymagana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja w tego rodzaju sprawie wytycza jedynie podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym już rozwiązaniom w sprawie wydawania pozwolenia na budowę, rozstrzyganej na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych. W niniejszej sprawie jednak opisana linia usytuowania projektowanej budowy, znajdująca umocowanie w planie zagospodarowania przestrzennego, będzie wiążąca dla inwestora i organu nadzoru budowlanego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W planie zagospodarowania przestrzennego brak jest rozwiązań w kwestii podpiwniczenia budynku. Dowolny jest wniosek skarżących, że jeśli załącznik graficzny do planu, określany jako projekt koncepcyjny elewacji, przedstawia przekrój ściany budynku z obowiązującymi wymiarami i przewiduje ławy fundamentowe, to nie można budować piwnicy. Plan zawiera jedynie ustalenia w zakresie elewacji ściany z ławą fundamentową, co jeszcze nie oznacza, że nie może nastąpić podpiwniczenie budynku. Szczegółowe rozwiązanie tej kwestii może nastąpić wyłącznie na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, opracowanego według wymagań art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Brak faktycznego dojazdu do projektowanego pawilonu biurowego z powodu niewybudowania ulicy przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nie może zostać wydana. Decyzja ta nie uprawnia inwestora do podjęcia budowy projektowanej inwestycji, lecz jedynie - jak już wyżej powiedziano - do ubiegania się przez niego o wydanie pozwolenia na budowę. Jest rzeczą oczywistą, że realizacja obiektu budowlanego może nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, które powinno uwzględniać warunki wynikające z decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu i tym samym z planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące m.in. rozwiązania w zakresie dojazdu do projektowanego budynku od strony ulicy określonej w planie symbolem 014 Dw. Z wniosku wynika, że chodzi o inwestycję - pawilon biurowy, w którym zatrudnione będą trzy osoby i dla którego przewidziane są trzy miejsca parkingowe poza terenem działki od strony ul. P., i te elementy zostały uwzględnione w opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 stycznia 1997 r., który pozytywnie ustosunkował się do projektowanej inwestycji, mając na względzie także uciążliwość ze strony transportu dla użytkowników działek sąsiednich. W tych okolicznościach nie można podzielić stanowiska, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem interesu skarżących, rozumianego jako interes chroniony przepisem prawa materialnego, i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.