FPK 2/98

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania Krystyny Bogusława S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 11 czerwca 1997 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za usuwanie unieszkodliwianie odpadów komunalnych w 1997 r., po rozpoznaniu w dniu 25 marca 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: 1. Czy opłaty za usuwanie unieszkodliwianie odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./, pobierane są od właścicieli w drodze decyzji administracyjnej? 2. W przypadku odpowiedzi pozytywnej - czy ustalenie wysokości opłaty należnej od konkretnego właściciela nieruchomości następuje w formie decyzji administracyjnej? podjął następującą uchwałę: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w uchwale pełnego składu z dnia 12 grudnia 1997 r. /nr 2/ zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na pytanie przedstawione w sentencji niniejszej uchwały. Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją Wójta Gminy P. z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 551/SD/97, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/ oraz uchwały nr XVIII/105/97 Rady Gminy P. z dnia 6 lutego 1997 r. w sprawie utrzymania czystości porządku w Gminie P., ustalono Krystynie Bogusławowi S. opłatę za rok 1997 w wysokości 18 złotych za usuwanie odpadów komunalnych z nieruchomości zaewidencjonowanej pod numerem (...). Odwołując się od powyższej decyzji, Krystyna Bogusław S. zwrócili się o nieobciążanie ich tą opłatą z tego przede wszystkim powodu, iż mieszkają w innej miejscowości, w związku z czym nie korzystają z pojemników na odpady w miejscu, gdzie położona jest ich nieruchomość. Podali przy tym, iż nieruchomość zamieszkuje matka, która ze względu na wiek /75 lat/ nie jest w stanie wynosić odpadów do pojemnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpoznając odwołanie, powzięło wątpliwości, czy ustalenie opłat za usuwanie unieszkodliwianie odpadów komunalnych jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, a tym samym czy ustalanie takich opłat następuje w trybie administracyjnoprawnym. Powołując się w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. SAB 54/93 /OSP 1995/11/222/, w którym zawarto tezę, iż o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma, Kolegium stwierdziło, iż fakt, że wydając akt administracyjny organ konkretyzuje wobec danego adresata obowiązek wynikający z przepisów, przemawia za uznaniem, że ustalenie powyższych opłat następuje w trybie administracyjnoprawnym. Z drugiej strony Kolegium, powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, stwierdziło, iż użyta w tym przepisie terminologia świadczy o tym, że usuwanie odpadów komunalnych jest zwykłą usługą, taką samą jak np. usługi telekomunikacyjne czy też dostarczanie gazu. Właściciela łączy z uprawnionym podmiotem umowa, a w razie jej braku można domniemywać, iż właściciel niejako "przystąpił" do takiej umowy zawartej przez organy gminy. Zdaniem Kolegium, przeciwko uznaniu pobierania opłat za sprawę administracyjną przemawia także systematyka ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach. W art. 7 ust. 3 ustawodawca posłużył się terminem "decyzja", stanowiąc, iż w tej formie wydawane jest zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej między innymi na usuwaniu, wykorzystywaniu unieszkodliwianiu odpadów komunalnych. W tej sytuacji można domniemywać, że gdyby ustawodawca chciał konsekwentnie uregulować w tej samej formie pobieranie opłat, również wskazałby expressis verbis tryb administracyjnoprawny. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Ka 2786/94, iż warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. Rozpatrując sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./ sprawa usuwania odpadów przez właścicieli lub zarządców nieruchomości była regulowana przepisami art. 53 - 57 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 10 - 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości porządku w miastach wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/. Z przepisu art. 57 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie kształtowaniu środowiska oraz par. 10 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. wynika w szczególności, że obowiązek usuwania odpadów z nieruchomości z mocy ustawy ciążył na ich właścicielach lub zarządcach. Natomiast na zasadzie par. 16 tego rozporządzenia właściciele zarządcy mogli powierzyć wykonanie ciążących na nich obowiązków określonych w par. 10 - 12, a więc także usuwanie odpadów, komunalnym przedsiębiorstwom oczyszczania na zasadach odpłatności. Z przepisu tego wynika dostatecznie wyraźnie, że powierzenie przedsiębiorstwu komunalnemu zadania usuwania odpadów, a w tym także ustalenie ceny za tę usługę, wymagało zawarcia umowy. Taki też pogląd został wyrażony w Komentarzu do ustawy o ochronie kształtowaniu środowiska pod redakcją J. Sommera, wyd. 1995, str. 222. Analizując natomiast określone w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/ szczegółowe zasady usuwania odpadów komunalnych, należy stwierdzić, że nadal obowiązek ten ciąży na właścicielu nieruchomości. Stanowi o tym jednoznacznie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wykonując ten obowiązek, właściciele nieruchomości są zobowiązani zgodnie z art. 6 ustawy do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez uprawnione przedsiębiorstwa w zakresie usuwania odpadów przez okazanie umowy dowodów płacenia za usługi lub okazanie dowodów płacenia za składowanie odpadów na składowisku komunalnym. Oznacza to, że właściciel może powierzyć usunięcie odpadów z terenu swojej nieruchomości uprawnionemu przedsiębiorstwu w drodze umowy bądź usuwać odpady ze swojej nieruchomości własnymi środkami bezpośrednio na składowisko komunalne. W konsekwencji takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że również określenie ceny za usługę usuwania odpadów następuje w drodze umowy. Oceny tej nie może podważyć przewidziane w art. 6 ust. 2 ustawy upoważnienie rady gminy do ustalania w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych, świadczone przez gminne jednostki organizacyjne podmioty mające zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ustawy. Uchwała rady gminy w przedmiocie górnych stawek opłat za usuwanie odpadów ma charakter aktu normatywnego ustalającego ceny maksymalne, o jakich mowa w przepisach art. 18 w związku z art. 9 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ oraz art. 538 Kc. Konkretyzacja zaś takiej ceny w odniesieniu do określonego podmiotu określonego przedmiotu usługi następuje w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały górnych stawek opłat za usługi w zakresie usuwania unieszkodliwiania odpadów nie jest obligatoryjne. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi wyraźnie, że rada gminy może ustalać te opłaty, a więc pozostawia to radzie gminy do uznania. W konsekwencji należy stwierdzić, że ustalenie przez radę gminy - na zasadzie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach - górnych stawek opłat za usługi w zakresie usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych nie uzasadnia rozstrzygania indywidualnych spraw w przedmiocie określenia opłaty za usunięcie odpadów z konkretnie oznaczonej nieruchomości wobec konkretnie określonego adresata w drodze decyzji administracyjnej. Wątpliwości takie natomiast mogą powstać w wypadku przejęcia przez gminę obowiązku usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych w trybie określonym art. 6 ust. 3 ustawy, to jest w następstwie nieudokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów mających zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ustawy. W takich wypadkach, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, rada gminy ustala stawki opłat, co oznacza, że stawki te muszą być ustalone, to w konkretnych wielkościach. Ponadto według dalszych postanowień art. 6, to jest ust. 5 i 6 ustawy, rada gminy powinna także określić szczegółowe zasady rozliczania świadczonych usług usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych, przy czym stosuje niższe stawki, jeżeli odpady gromadzone są w sposób selektywny. Należy przy tym zważyć, że w treści przepisów art. 6 ust. 4, 5 i 6 ustawy ustalanie opłat za usuwanie unieszkodliwianie odpadów, określanie szczegółowych zasad rozliczeń stosowanie niższych stawek w razie gromadzenia odpadów w sposób selektywny zastrzeżono do kompetencji rady gminy. Odmiennie natomiast została uregulowana w art. 6 ust. 3 ustawy sprawa przejęcia obowiązku usuwania odpadów od właścicieli nieruchomości pobierania w związku z tym opłat. W przepisie tym bowiem ustalono, że obowiązek usuwania odpadów przejmuje gmina, a nie rada gminy. Zgodnie zaś z art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a organem wykonawczym gminy, zgodnie z art. 26 tej ustawy, jest zarząd. Istotne jest tutaj to, że rada gminy, co wynika z art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie rozstrzyga spraw z zakresu administracji publicznej przez wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach. Kompetencje te zostały w art. 39 ust. 1 tej ustawy zastrzeżone na rzecz wójta lub burmistrza. W przepisach art. 6 ust. 4, 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach nie przewidziano możliwości upoważnienia wójta przez radę gminy do orzekania w indywidualnych sprawach ustalania opłat za usuwanie unieszkodliwianie odpadów w drodze decyzji. Tego rodzaju upoważnienia nie można wyprowadzić z określonej w art. 6 ust. 5 tej ustawy kompetencji rady do ustalania szczegółowych zasad rozliczeń świadczonych usług usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Upoważnienia takiego nie można również wyprowadzić z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, określającego kompetencje rady gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Istotne jest w sprawie także to, że tego rodzaju opłaty, ustalone przez radę gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, są świadczeniem ekwiwalentnym za przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Skoro zaś przepisy omawianej ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach nie określają zarówno trybu, jak formy przejęcia przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych, to należy przyjąć, iż stosunek, jaki powstaje pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą z momentem owego "przejęcia", ma charakter cywilnoprawny. Przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jeżeli ten nie udokumentuje korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów mających odpowiednie zezwolenie, prowadzi do stwierdzenia, iż przez czynności konkludentne dochodzi w istocie do powstania stosunku zobowiązaniowego dotyczącego usuwania unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez gminę, za pobraniem opłaty według stawek ustalonych przez radę gminy. Prowadzi to do wniosku, iż opłaty te /art. 6 ust. 3 ustawy/ są zbliżone do ceny za świadczoną przez gminę usługę, polegającą na usuwaniu unieszkodliwianiu odpadów, na rzecz właściciela nieruchomości /art. 6 ust. 3 ustawy/, na którym ciąży obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jeżeli tak, to należy się tu odwołać do przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ oraz do przepisów kodeksu cywilnego regulujących zasady stosowania cen. Określony w art. 3 ustawy o cenach tryb ustalania cen urzędowych oraz w art. 5 ust. 2 tryb ustalania cen regulowanych nie stwarzają podstaw do określania cen w drodze indywidualnej decyzji rozstrzygającej konkretną sprawę wobec konkretnie oznaczonej strony. Należy zatem przyjąć, że akt prawny ustalający cenę urzędową czy cenę regulowaną ma charakter aktu normatywnego bądź zbliżony jest swoim charakterem do takiego aktu. Podobnie przepisy art. 537 par. 1, art. 538 i art. 539 Kc, regulujące zasady stosowania się do ceny sztywnej, maksymalnej minimalnej, odwołują się do obowiązującego zarządzenia, którym te ceny zostały określone. Prowadzi to do wniosku, że ani ustawa o cenach, ani przepisy kodeksu cywilnego nie upoważniają organów administracji rządowej lub samorządowej do określania cen w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że opłaty za usuwanie unieszkodliwianie odpadów, ustalone przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./, nie mogą być pobierane od właścicieli nieruchomości w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Należy również podkreślić, że skoro w art. 6 ust. 3 omawianej ustawy ustawodawca orzekł jedynie o pobieraniu od właścicieli opłat, nie stanowiąc, że pobór ich następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to jest to dodatkowa okoliczność przemawiająca za tym, iż brak jest podstaw do uznania, że w kwestii pobierania tej opłaty wydaje się decyzję administracyjną, jako że prawna forma działania organów administracji powinna wynikać z przepisów prawa materialnego. Podobne stanowisko zostało przyjęte w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. OPK 1/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 4, str. 85/, gdzie stwierdzono, iż uprawniony organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie. Należy dodać, że w świetle odpowiedzi na pytanie pierwsze bezprzedmiotowe stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.