II SA/Ka 1559/96

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z 18 września 1996 r. (...), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z 19 lipca 1996 r. (...); (...). Na wniosek Leszka N., Burmistrz Miasta M. 19 lipca 1996 r. wydał decyzję (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i nadbudowie pomieszczeń gospodarczo-składowych, przewidzianej do realizacji w M. przy ul. Z. Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w sposób następujący: "Mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy i usługi. Uwzględnia się adaptację istniejącej zabudowy. Lokalizacja owej zabudowy mieszkaniowej jest uwarunkowana uzyskaniem pozytywnych opinii organów ochrony sanitarnej. Możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu - nieuciążliwego dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicy własnej posesji/". Ponadto stwierdzono, że dokumentację techniczną należy wykonać zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Co do wymagań zaś dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zastrzeżono, iż w przypadku lokalizacji budynku przy granicy z działką sąsiada lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, inwestor zobowiązany jest do uzyskania jego pisemnej zgody przed opracowaniem dokumentacji technicznej. Zastrzeżono też, iż decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ta nie znalazła akceptacji Krzysztofa T., właściciela sąsiedniej działki, który w odwołaniu od niej stwierdził, że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku, o którym mowa w decyzji, a który mieści się w granicy jego działek i jest ona dla odwołującego się krzywdząca. W budynku tym mieści się bowiem zakład szewski, który jest uciążliwy ze względu na hałas i palenie odpadów poprodukcyjnych. Wysokość tego budynku wynosi 4,80 m, a znajduje się w odległości 9,50 m od jego budynku, co już powoduje zaciemnienie jego mieszkania, szkółki, krzewów i szklarni. Z uwagi na pracę prasy hydraulicznej, która znajduje się w tym warsztacie, doszło do licznych pęknięć ścian w jego budynku, a dojazd do jego posesji jest utrudniony z uwagi na parkowanie samochodów licznych klientów zakładu szewskiego. Nadmienił, iż w przeszłości budynek ten był budowany jako "samowola budowlana" i ma podstawy przypuszczać, iż w obecnym przypadku może dojść do powtórzenia tej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. decyzją z 18 września 1996 r. (...) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Powołano się na przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. przewiduje dla nieruchomości położonej w tej strefie m.in. "tereny o zróżnicowanej zabudowie mieszkaniowej i towarzyszącej, uwzględnia się adaptację istniejącej zabudowy, możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu nieuciążliwych dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicach własnej posesji/". Skoro warunki te zostały dochowane, to nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania, bowiem z art. 43 cyt. ustawy wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też na tym etapie postępowania brak zgody na realizację inwestycji właściciela sąsiedniej nieruchomości w granicy działki nie jest przeszkodą do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wyjaśniono, że uzyskanie pisemnej zgody sąsiada jest jednym z obligatoryjnych warunków uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę - co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., jak również z pkt 4 zaskarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich w obecnie prowadzonym postępowaniu jest zapewniona przez określenie w decyzji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu, warunków wynikających z przepisów szczególnych, a ponadto przez doręczenie takiej decyzji wszystkim zainteresowanym stronom, które mogą się od niej odwołać. Te warunki, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia, a są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Dopiero zatem w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji o wydanie pozwolenia na budowę odwołujący będzie mógł skutecznie określić swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie, gdyż bliższe określenie sposobu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich wymienionych w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego następuje w przepisach techniczno-budowlanych, obowiązujących normach oraz na podstawie zasad wiedzy technicznej. Zapewnienie w prawie budowlanym ochrony słusznych interesów osób trzecich nie pozbawia ochrony przewidzianej w przepisach prawa cywilnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i w jej uzasadnieniu Krzysztof T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył opis okoliczności faktycznych, które zostały także przez niego przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzucił przyjęcie błędnego poglądu, iż ogólne określenie warunków planowanej inwestycji przez pryzmat ich zgodności z warunkami określonymi przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sposób niewystarczający zabezpieczają jego interesy. W jego ocenie bowiem, zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać warunki wynikające z przepisów szczególnych, a niewątpliwie takimi przepisami są przepisy powołanego już rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Wynikający bowiem z decyzji obowiązek powinien być określony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Możliwość odmowy wydania pozwolenia na budowę na późniejszym etapie, jeżeli stwierdzono by warunki sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub niezgodność z obowiązującym prawem, prowadzi do braku pewności. W związku z powyższym, wniósł o ustalenie i sprecyzowanie granic ustalania przez organy samorządowe wynikających z przepisów szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i granic ochrony interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały odpowiedzi na podniesione przez skarżącego zarzuty i w całej rozciągłości przedstawioną tam argumentację podtrzymano. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest trafny zarzut, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych i powołanie się w tym zakresie na przepis art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis ten, według organu odwoławczego, dotyczy sytuacji braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wówczas niezbędne jest wprowadzenie wymagań wynikających z przepisów szczególnych, zawierających unormowania mające zastosowanie dla zagospodarowania terenu objętego decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest promesą, uprawniającą do otrzymania pozwolenia na budowę i dopiero w tym pozwoleniu na budowę organ administracji rządowej bada zgodność projektu technicznego inwestycji z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak każda decyzja administracyjna musi rozstrzygać sprawę co do jej istoty, a najistotniejszym składnikiem decyzji jest właśnie rozstrzygnięcie /osnowa decyzji/, które zawiera ustalenia o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnego. Rozstrzygnięcie to należy tak formułować, aby w sposób wyraźny z niego wynikało, jakie uprawnienia przyznano stronie bądź jakich uprawnień została ona pozbawiona. Przenosząc przedstawione wyżej uwagi ogólne do decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wskazać, że decyzja taka powinna wyraźnie określać, dla jakiego zamierzenia inwestycyjnego ustalono te warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jasne i precyzyjne określenie w rozstrzygnięciu decyzji przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, celu, do jakiego dążyć będzie inwestor, konieczne jest nie tylko dla niego, ale i dla osób trzecich, których uzasadnione interesy mogą być naruszone w przypadku realizacji inwestycji. Omawiana decyzja, według art. 47 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą, z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta, jak również organ wydający pozwolenie na budowę /por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97/. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać określenie m.in. rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a wymagań tych nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając że należą one do organu wydającego pozwolenie na budowę. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pełni przedstawionych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie określono w sposób jednoznaczny, dla jakiego zamierzenia ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wniosku inwestora, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone dla inwestycji polegającej na remoncie i nadbudowie pomieszczeń gospodarczo-składowych. Z powyższego, jak i z okoliczności sprawy wynika, że projektowana inwestycja ma związek z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Nie zostało jednak określone, o jaki rodzaj działalności może chodzić, jak również z omawianej decyzji nie wynika, co i w jakim celu w rozbudowywanych pomieszczeniach będzie składowane. Ustalenia te nie są zaś obojętne dla oceny przedmiotowego zamierzenia z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza "możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu - nieuciążliwego dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicach własnej posesji/". A zatem, niezbędne wydaje się ustalenie, czy projektowana inwestycja i zamierzone działania gospodarcze są zgodne z tymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustaleń takich zaskarżona decyzja nie zawiera. Powyższe ma również ścisły związek z ochroną zasadniczych interesów osób trzecich i ustalenia w tej kwestii nie mogą być pozostawione wyłącznie do rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zapadła z naruszeniem prawa, a tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca ją w mocy, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym. Na podstawie przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z 19 lipca 1996 r. Uwzględniając skargę, orzeczono o zwrocie kosztów, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.