I SA/Po 624/98

oddala skargę Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta za 1996 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 13 maja 1997 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej L. z 24 kwietnia 1997 r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta za 1996 r., z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na nieudzieleniu absolutorium przy braku podstaw merytorycznych do negatywnej oceny wykonania budżetu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdza, iż badaniu nadzorczemu podlega nie tylko tryb, w jakim została- podjęta uchwała, ale także przesłanki materialne jej uchwalenia, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 1997 r., FPS 8/96. Podjęcie aktu absolutoryjnego, o którym stanowi art. 1-8 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, jest związane z obowiązkiem wcześniejszego rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu przez radę /art. 55 ust. 5 ustawy o prawie budżetowym/. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w trybie art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wyraziła pozytywna opinię o wykonaniu budżetu za 1996 r. i wystąpiła z wnioskiem do Rady Miejskiej o udzielenie Zarządowi absolutorium. Zarzuty kierowane pod adresem organu zarządu organ nadzoru podzielił na trzy kategorie: związane z wykonaniem budżetu, dotyczące innych sfer działalności zarządu aniżeli wykonanie budżetu 1996; dotyczące budżetu 1997 r. Odnośnie wykonania budżetu za 1996 r. sformułowano następujące zastrzeżenia: - niedoszacowania dochodów z tytułu podatków od środków transportowych w kwocie 337.451 zł, tj. 0,77 procent uzyskanych dochodów; - przyjęcia do budżetu /po stronie wykonania/ darowizny od firmy "O" bez planu, otrzymana darowizna nie stanowi ani ważniejszego ani też znacznego źródła dochodu, bowiem jest to 0,0046 procent dochodów ogółem; - uzyskania dochodów z mienia z tytułu czynszu dzierżawnego spółki w wysokości 251.164,80 zł, co stanowiło 0,57 procent zrealizowanych dochodów ogółem; - uzyskanie dochodów z tytułu odsetek na rachunkach bankowych w wysokości 1600 procent i 2600 procent planowanych dochodów, w łącznej kwocie 23.031 zł, tj. 00,053 procent dochodów ogółem, spowodowane było przepływem środków na rachunkach bankowych. Zdaniem Kolegium RIO, uzyskanie nadplanowych dochodów nie powinno być przyczynkiem do negatywnej oceny, tym bardziej że dochody budżetu ogółem zrealizowano w 99,9 procentach Zdaniem organu nadzorczego, inne kwestie odnoszące się do budżetu, a dotyczące takich kwestii jak między innymi: planowanie dotacji, wydatkowanie środków na dokumentacje rozbudowy budynku urzędu, wysokie opłaty za wodę i ścieki, sprzedaż lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych, sprzedaż działek itp. nie mogą być przedmiotem zarzutów, bowiem formułujący zarzuty pomijają działania samej Rady, podjęte w tym zakresie. Nie można także czynić zarzutu Zarządowi z tytułu realizacji przyjętych przez Radę uchwał w zakresie sprzedaży mienia, tym bardziej że planowane z tego tytułu dochody zostały zrealizowane. Nie znajduje ponadto potwierdzenia zarzut, że sprzedaż nieruchomości - "Dom Dziecka" po upływie kilku miesięcy od rozstrzygnięcia przetargu spowodowała straty w budżecie, bowiem przez ten okres był płacony przez przyszłego nabywcę czynsz dzierżawny. Chybiony jest również zarzut nieujęcia w planie środków różnicy kursów od pożyczki dla firmy "E", ale sprawa ta oczekuje na rozstrzygnięcie w sądzie, a przyjęcie tych kwot do budżetu skutkowałoby zatem jego niewykonaniem w tym zakresie. Przekazanie 1,5 mln zł na rachunek środków inwestycyjnych /art. 29 ust 2 ustawy Prawo budżetowe/ służy zabezpieczeniu płatności przypadających na rok następny za roboty wykonane w "starym roku" .i jest ponadto gwarancją kontynuacji inwestycji będących zadaniami wieloletnimi. Gestorem natomiast czynszów za lokale komunalne jest zakład budżetowy i w gestii rady jest określenie, na jaki cel ma być wykorzystywana udzielana zakładowi dotacja. Odnośnie stawianych podczas debaty absolutoryjnej zarzutów dotyczących innych sfer działalności Zarządu, aniżeli wykonywanie budżetu za 1996 r., należy wymienić: zawieranie przez Zarząd umów z naruszeniem prawa miejscowego; brak informacji na temat wyników finansowych spółek gminy i uchwał walnych zgromadzeń tych podmiotów; uchybienia w zakresie stosowania ustawy o zamówieniach publicznych co do zakresu robót przy wyborze wykonawcy na prowadzone roboty drogowe. RIO w uzasadnieniu podkreśla następnie, że przy rozstrzyganiu absolutorium należy mieć na względzie treść art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, iż absolutorium jest udzielane z tytułu rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu i jako instytucja prawa budżetowego nie może służyć ocenie działalności Zarządu na innych płaszczyznach, co zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA. Uchwała budżetowa zatwierdza przede wszystkim granice wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Budżet jest planem finansowym uchwalonym przez radę gminy i nie można czynić organowi wykonawczemu zarzutu z tytułu wykonywania budżetu w takim zakresie, w jakim zobligowała go do tego Rada poprzez swoje uchwały. Zdaniem Kolegium RIO - rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu dawałoby Radzie Miasta prawo do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi z tego tytułu, jeżeli sprawozdanie takie wykazywałoby niezgodność budżetu wykonanego z uchwalonym. Tymczasem debata absolutoryjna nie wykazała, że budżet nie został zrealizowany w całości czy w znacznej części. Wręcz przeciwnie - zastrzeżenia co do jego realizacji miały charakter marginalny. Stosownie do postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 października 1997 r. /I SA/Po 845/97/ - organ nadzoru dokonał nakazanego przez sad sprostowania uchwały zawierającej rozstrzygnięcie nadzorcze, a Rada Miejska L. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po upływie 30 dni od tego wezwania została złożona skuteczna skarga z 9 marca 1998 r. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 13 maja 1997 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Miasta L. Rada Miejska L. uchwała z 12 czerwca 1997 r. upoważniła jej przewodniczącego do złożenia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i we wniesionej do Naczelnego Sadu Administracyjnego skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice cyfrowe budżetu stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności zarządu gminy. Różny jest przy tym charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować /wykonywać/ zarząd gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy powinien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu ani też żadnych szczególnych upoważnień. Podobnie ma się rzecz w przypadku nieosiągnięcia planowanej wielkości dochodów budżetowych, co również nie wymaga zmian proceduralnych budżetu. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów może być spowodowane czynnikami zewnętrznymi, na które zarząd gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie; ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe; zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej; pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie maja większego wpływu; pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych, dotykających podatników. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi /górnymi granicami/ nakładów na poszczególne cele i mają one inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe są zatem wiążące dla zarządu gminy jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się; wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Limity wydatków budżetowych, wynikające z uchwał budżetowych rad gmin, nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi. Ujęte w budżecie gminy kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Instytucja absolutorium w państwach demokratycznych związana jest ściśle z kontrolą organu przedstawicielskiego wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie, jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. Regulacje prawne dotyczące absolutorium budżetu gminnego wynikały w 1997 r. z dwóch ustaw: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ - art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ - art. 55 ust. 5. Skutki natomiast nieudzielenia absolutorium zostały przewidziane w art. 28b ustawy o samorządzie terytorialnym /przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 124 poz. 601/, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Nowe uregulowania prawne związane z udzielaniem absolutorium zarządowi gminy w związku z prowadzeniem gospodarki budżetowej są od 1996 r. w znacznie większym stopniu sformalizowane niż poprzednio. I tak, tylko przykładowo należy wskazać na postanowienia art. 18a ustawy o samorządzie terytorialnym, które w tym procesie zwiększają niepomiernie rolę komisji rewizyjnej rady gminy. Do jej wyłącznej kompetencji należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu gminy i występowanie z formalnym wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi w kwestii wykonania budżetu za rok poprzedni. Wniosek w sprawie udzielenia absolutorium podlega ponadto zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Opinia składu orzekającego RIO, tak zresztą jak każda opinia, nie ma charakteru wiążącego dla rady gminy. Opinia RIO jest obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego sprawozdanie zarządu gminy z wykonania budżetu za rok ubiegły. Z tego też względu organy niefachowe, takie jak rada gminy czy jej organy wewnętrzne, powinny brać pod uwagę opinie składu orzekającego RIO w kwestii wykonania budżetu przez zarząd, co nie oznacza jednak tego, iż organy te muszą w pełni podzielać wnioski zawarte w tych opiniach. Radą gminy, podejmując uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu za rok ubiegły, nie może nie brać pod uwagę stanowiska własnej komisji rewizyjnej w tym względzie, stanowisk wszystkich komisji branżowych, badających szczegółowo wykonanie budżetu w określonych obszarach ich zainteresowań, jak i opinii składu orzekającego RIO. W niniejszej sprawie należy wskazać na to, iż zarówno Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej L., jak również wszystkie komisje branżowe Rady Miejskiej L., a także opinia składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej - pozytywnie oceniły wykonanie budżetu przez Zarząd Miasta L. za 1996 r. Sąd administracyjny, nie kwestionując prawa wartościowania zastosowanych przez Radę Miejska L. kryteriów w ocenie realizacji budżetu z 1996 r. przez Zarząd Miasta, podziela jednak stanowisko organu nadzoru, iż w przeprowadzonej procedurze absolutoryjnej Rada dokonała oceny działalności Zarządu w zakresie znacznie wykraczającym poza realizację budżetu /jej stronę dochodową i wydatkową/. Z protokołu obrad plenarnych Rady Miejskiej L. nie wynika, iżby sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, przedłożone przez Zarząd, mogło zostać uznane za nierzetelne, aby zostały podważone pozytywne opinie wszystkich komisji Rady Miejskiej L. w sprawie wykonania budżetu, aby została podważona pozytywna opinia składu RIO. Nieudzielenie zatem absolutorium Zarządowi Miasta z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu miasta stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie oraz art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe. Z tych zatem powodów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę Rady Miejskiej oddalono.