II SA/Ka 1240/98

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Janusza N. - pełnomocnika inicjatorów referendum w gminie S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 2 czerwca 1998 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatorów referendum o przeprowadzenie na terenie gminy S. referendum w sprawie przynależności do mających powstać powiatów. Pismem z dnia 2 kwietnia 1998 r., skierowanym do Burmistrza Miasta S., grupa mieszkańców tej gminy, która zawiązała Społeczny Komitet na Rzecz Referendum w sprawie powiatowej przynależności gminy S., zawiadomiła o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum "w sprawie przynależności powiatowej gminy S." W dniu 4 maja 1998 r. pełnomocnicy inicjatorów tego referendum złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym zaproponowali pytanie: "Gmina S. powinna Twoim zdaniem należeć do powiatu: 1/ z. 2/ b.". Uczestniczący w referendum mieli postawić znak "x" w kratce przy powiecie, który wybrali. Do wniosku tego dołączono 35 kart zawierających dane osobowe i podpisy 1.332 osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia 15 maja 1998 r. powołała komisję do sprawdzenia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego odpowiada przepisom ustaw o samorządzie terytorialnym i o referendum gminnym. Komisja ta odbyła trzy posiedzenia, a na ostatnim z nich, w dniu 1 czerwca 1998 r., zaproponowała odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, gdyż nie odpowiada on przepisom ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /art. 4 ust. 1/ i ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2/. W uzasadnieniu swego stanowiska komisja stwierdziła, że w referendum gminnym mogą być rozstrzygane sprawy będące w kompetencji gminy. Tymczasem granice przyszłych powiatów zostaną określone w rozporządzeniu Rady Ministrów. Tak więc przeprowadzenie referendum w tej sprawie prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Komisja zauważyła, że na ogólną liczbę 1.400 podpisów /nie zaś 1 332, jak podano we wniosku/ 231 podpisów nie spełnia warunków określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o referendum gminnym. Z kolei na ogólną liczbę 35 kart tylko na 3 nie odnotowano żadnych uwag; na pozostałych liczba uwag wynosiła od 3 do 23. Ponadto komisja stwierdziła, że jest bardzo dużo podobnych do siebie podpisów popierających wniosek, co oznaczałoby, iż zostały złożone przez tę samą osobę. Uchwałą z dnia 2 czerwca 1998 r. nr XXXVII/268/98, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ oraz w związku z protokołem z posiedzenia komisji do sprawdzenia wniosku z dnia 4 maja 1998 r. o przeprowadzenie referendum gminnego, Rada Miejska w S. postanowiła odrzucić ten wniosek "jako sprzeczny z prawem". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej bezpośrednio w dniu 22 czerwca 1998 r. przez Janusza N.- pełnomocnika inicjatorów referendum, zażądano stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 2 czerwca 1998 r. oraz wydania postanowienia zastępującego uchwałę. Autor skargi zarzuca, że kwestionowana uchwała narusza art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Ponadto narusza przepisy ustawy o referendum gminnym, które uprawniają mieszkańców do zażądania przeprowadzenia referendum w sprawie ważnej dla gminy. Kwestia przynależności gminy S. do projektowanych powiatów jest niewątpliwie taką sprawą ważną dla członków wspólnoty samorządowej. Zaskarżona uchwała nie wskazuje normy prawnej, na podstawie której Rada uznała, że wniosek o przeprowadzenie referendum jest sprzeczny z prawem. Odesłanie zaś do protokołu z posiedzenia komisji budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż nie wiadomo, czy Rada w całości podzieliła ustalenia komisji. Skarżący zarzucił ponadto, że zarówno Rada Miejska, jak i powołana uprzednio komisja nie stwierdziły ostatecznie, czy wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia ustawowe wymagania formalne, za dowolne zaś trzeba uznać ustalenia komisji o brakach w tym zakresie. Nie stwierdzono bowiem, że ewentualnych braków nie można usunąć /nie zwrócono się do inicjatorów referendum o usunięcie dostrzeżonych braków/. Wreszcie autor skargi podał, że powołanie się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym budzi wątpliwości; norma ta dotyczy regulowania granic gmin, nie zaś przyszłych powiatów. Bezzasadne zaś jest upatrywanie trafności odrzucenia wniosku w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy o referendum gminnym, skoro norma ta "straciła aktualność w związku ze znacznym poszerzeniem zakresu przedmiotowego referendum" po uchwaleniu Konstytucji. Skarżący zauważył, że w dniu 2 czerwca 1998 r. brak było przepisu, który by przekazywał kompetencje w kwestii przynależności powiatowej gmin organowi spoza gminy, co także uzasadnia prawną dopuszczalność wypowiedzenia się mieszkańców w drodze referendum. W odpowiedzi na skargę, złożonej przez Burmistrza Miasta S., wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podano, że przedmiotem referendum ma być stanowcze rozstrzygnięcie konkretnej sprawy ważnej dla gminy, z tym jednak zastrzeżeniem, że rozstrzygana w ten sposób sprawa musi się mieścić w zakresie właściwości gminy. Kwestia przynależności gminy S. do projektowanego powiatu nie mieści się w kompetencji żadnego z organów gminy. Na poparcie wypowiedzianego poglądu powołano się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1992 r. SA/Ka 1112/92 i z dnia 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93 oraz na akceptującą glosę Adamiak Barbara do ostatniego z wymienionych orzeczeń. Na rozprawie przed Sądem zaś dodatkowo powołano się na treść odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na interpelację poselską posłanki Marii Gajeckiej-Bożek w sprawie przynależności powiatowej gminy S. w planowanej reformie administracyjnej kraju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga rozważenia kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. odrzucającą wniosek inicjatorów referendum. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 powołanej ustawy/. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwunastego dnia po doręczeniu zaskarżonej uchwały pełnomocnikowi inicjatorów referendum. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ stanowi, że inicjatorowi wniosku przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Jest to niewątpliwie uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wyłączające stosowanie nie tylko art. 35 ust. 1 /przewidującego 30-dniowy termin wniesienia skargi/, ale również art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Usprawiedliwiony wydaje się pogląd, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego nie jest obwarowane warunkiem wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga jednak nie jest uzasadniona. Zagadnienie referendum lokalnego, a więc głosowania, wypowiedzenia się w określonej sprawie, reguluje najwyższy akt prawny o charakterze generalnym, jakim jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego"; zasady i tryb przeprowadzania tego referendum ustrojodawca pozostawił do uregulowania w drodze ustawy zwykłej. Instytucja referendum lokalnego nie jest instytucją nową; także art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przewidywał, że "mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcia w drodze referendum lokalnego". Instytucję referendum w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego /gminie/ wprowadziła ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stanowiąc w art. 11 ust. 1, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy. Ustawa ta głosi, że w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum, nazywając je gminnym, natomiast w każdej innej sprawie ważnej dla gminy referendum może być przeprowadzone /art. 12 ust. 1 i 2/. Identyczne rozwiązania zawierają przepisy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, przy czym ustawa ta szczegółowo określa zasady i tryb jego przeprowadzania. Trzeba więc stwierdzić, że rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymagania tej ustawy oraz ustawy o samorządzie terytorialnym i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, przy czym rada jest związana treścią wniosku /art. 13 ust. 1/. Jeśli zaś referendum jest ważne, a wynik w sprawie poddanej referendum rozstrzygający, rada gminy podejmie czynności w celu jej realizacji /art. 37/. Oznacza to, że w razie rozstrzygającego wyniku referendum rada gminy, jako jej organ, zobligowana jest wykonać wolę mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93 /ONSA 1994 Nr 3 poz. 105/, rozstrzygający wynik referendum powoduje utratę przez radę gminy - na rzecz referendum - kompetencji organu stanowiącego w gminie /art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Aby jednak rada gminy - wykonując wolę mieszkańców wyrażoną w referendum, uprzednio zaś podejmując uchwałę o jego przeprowadzeniu - nie naruszyła prawa, zakres przedmiotowy tego referendum musi się mieścić w granicach kompetencji przyznanych ustawowo gminie. Trzeba więc rozważyć, czy do zakresu działania gminy należy zagadnienie terytorialnego podziału kraju. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego wykonuje wszystkie zadania tego samorządu nie zastrzeżone dla innych jednostek /art. 164 ust. 3 Konstytucji RP/. Jeżeli więc przepisy rangi ustawowej nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach lokalnych, mających charakter publiczny, należy do gminy /art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał dwustopniowy podział terytorialny państwa, wprowadzony ustawą z dnia 28 maja 1975 r. /Dz.U. nr 16 poz. 91/,którego jednostkami były gminy i województwa, trwały zaś prace legislacyjne zmierzające do wprowadzenia zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, a tą dodatkową jednostką miały być powiaty. Kwestia przynależności gmin do mających powstać powiatów wzbudziła wśród mieszkańców wielu gmin spory co do przynależności powiatowej; jak obrazuje to niniejsza sprawa, także w gminie S. Rada Miejska w S. już dnia 27 maja 1993 r. podjęła uchwałę, w której opowiedziała się za przynależnością gminy do projektowanego powiatu b. (...), część mieszkańców natomiast optowała za przynależnością do powiatu z. Konstytucja RP w art. 164 ust. 2 przesądziła jedynie, że inne niż gminy jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określi ustawa. Żaden jednak akt prawny nie regulował kwestii, w jakim trybie określone zostaną gminy wchodzące w skład powiatów /utworzonych w drodze ustawy jako jednostki samorządu/, ich nazwy i siedziby ich władz. Pozostawiając na uboczu szersze omówienie tego zagadnienia, trzeba jedynie wskazać, że kwestia terytorialnego podziału kraju, w tym tworzenia przyszłych powiatów, ustalania ich granic i siedzib władz nie mieści się w granicach zakresu działania gminy. Ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wyposażył gminy jedynie w uprawnienia do tworzenia jednostek pomocniczych w drodze uchwały rady gminy /art. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym/ oraz do opiniowania zmiany granic województw /art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze, z treści art. 170 Konstytucji RP nie można wyprowadzić wniosku, by członkowie wspólnoty samorządowej /mieszkańcy gminy/ mogli decydować, w drodze referendum, o wszystkich sprawach dotyczących tej wspólnoty. Normy tej bowiem nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów mieszczących się w rozdziale VII Konstytucji, wyznaczających zakres zadań i kompetencji gminy /art. 163, art. 164 ust. 3/. Poglądu tego nie zmienia brak pełnej korelacji między przepisem art. 170 Konstytucji RP, dającym członkom wspólnoty samorządowej możność decydowania o "sprawach dotyczących tej wspólnoty", a aktami prawnymi niższej rangi, uchwalonymi przed wejściem w życie ustawy zasadniczej, które przewidują możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie "ważnej dla gminy" /art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 3 ust. 2 ustawy o referendum gminnym/. Już na gruncie art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w stosunkowo nielicznych tego rodzaju sprawach przyjmowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przedmiot sprawy objętej referendum musi się mieścić w zakresie działania gminy /postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93/. Znalazło to akceptację w doktrynie /glosa Adamiak Barbara do cytowanego orzeczenia - OSP 1995, nr 10 poz. 217, str. 485/. Nie można przy tym nie zauważyć, że wspomniany art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej nie uzależniał możliwości przeprowadzenia referendum od wystąpienia sprawy ważnej dla gminy, co zdaje się sugerować skarżący. Pominięcie zaś w tej normie w ogóle określenia rodzaju spraw, które mogły być przedmiotem referendum, nie daje podstaw do twierdzenia, że referendum takie było dopuszczalne w zakresie węższym niż obecnie. Niewątpliwie mogło to nastąpić w sprawie o charakterze publicznym o znaczeniu lokalnym mieszczącej się w kompetencjach gminy. Wejście w życie obowiązującej obecnie Konstytucji nie doprowadziło do "znacznego poszerzenia uprawnień" mieszkańców gminy, a treść art. 170 Konstytucji nie stanowi, jak utrzymuje skarżący, "istotnego novum w stosunku do poprzedniej regulacji". Z przytoczonych powodów usprawiedliwiony staje się pogląd, że na gruncie art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o takich sprawach dotyczących tej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, której mieszkańcy są członkami. Skoro więc kwestia zasadniczego terytorialnego podziału kraju nie należy do ustawowych zadań gminy, przeprowadzenie referendum w tej sprawie byłoby sprzeczne z prawem. Przedmiotem takiego referendum - w ocenie Sądu - nie może być również wyrażenie przez mieszkańców gminy bądź organ gminy stanowiska w sprawie terytorialnego podziału kraju, w tym projektowanych zmian w tym zakresie. Referendum bowiem, odbywające się w głosowaniu powszechnym, ma charakter rozstrzygający (...), nie zaś opiniodawczy, sondażowy. Artykuł 5a cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że w wypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych ważnych dla gminy sprawach mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje. Jako przykład takich konsultacji można wskazać sprawę tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz /art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Kwestia przynależności gminy do mających powstać powiatów to niewątpliwie ważna dla gminy i jej mieszkańców sprawa, która może być, a w zasadzie powinna być przedmiotem konsultacji z mieszkańcami gminy (...). Potrzebę zasięgnięcia opinii organów jednostek samorządu terytorialnego przy tworzeniu, łączeniu, dzieleniu i znoszeniu powiatów dostrzegł ustawodawca, uchwalając w dniu 5 czerwca 1998 r. ustawę o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 - art. 3 ust. 2/. Podobne rozwiązanie, jeśli chodzi o zmianę granic województw, w tym związaną z tworzeniem, znoszeniem, łączeniem i dzieleniem utworzonych powiatów, zawiera art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa /Dz.U. nr 96 poz. 603/. Oceniając więc według kryteriów zgodności z prawem zaskarżoną uchwałę, odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum w gminie S. w sprawie przynależności do mających powstać powiatów, należało dojść do konkluzji, iż uchwała ta nie narusza prawa. Zarzuty zawarte w skardze, jak również przesłanki, na których zostały oparte, nie podważyły jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny więc skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.