I SA/Po 1522/98

oddala skargę w sprawie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z 30 czerwca 1998 r. o nieważności uchwały rady miejskiej w Ł. z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1997 r. oraz nieudzielenia absolutorium zarządowi miasta z tytułu działalności finansowej. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 30 czerwca 1998 r. orzekło o nieważności uchwały rady miejskiej w Ł. z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1997 r. oraz nieudzielenia absolutorium zarządowi miasta z tytułu działalności finansowej. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśnia, iż przeprowadziło analizę faktycznego przebiegu sesji absolutoryjnej i poddało badaniu dokumenty dotyczące sprawy pożyczki udzielonej przez gminę dla spółdzielni mieszkaniowej, z uwagi na związek przyczynowo-skutkowy z nieudzieleniem absolutorium. Dyskusja nad wykonaniem budżetu w czasie sesji absolutoryjnej toczyła się głównie wokół sprawy nie spłaconej przez spółdzielnię pożyczki. Inne sprawy, nie związanie merytorycznie z wykonaniem budżetu, dotyczyły braku realizacji przez zarząd wykupu gruntu od osoby fizycznej, sprawy niepowołania biegłego rzeczoznawcy do wykonania ekspertyzy inwestycji dotyczącej basenów, a także prowadzenia budownictwa komunalnego. Kolegium przyjęło, że budżet za 1997 r. po stronie dochodów został wykonany w 100,3 procent, po stronie wydatków w 95,1 procent, a odchylenia w niektórych rozdziałach nie miały wpływu na wielkość globalna wykonania, która uznano za prawidłowa. Z tych względów Kolegium RIO stwierdziło, że uchwała absolutoryjna Rady Miejskiej narusza prawo w sposób istotny, ponieważ brak było podstaw merytorycznych do nieudzielenia zarządowi absolutorium z wykonania budżetu za 1997 r. W związku z powyższym Kolegium ustaliło dla rady miejskiej termin usunięcia istotnego naruszenia prawa na najbliższej sesji, nie później jednak niż do 2 czerwca 1998 r. 3 czerwca 1998 r. przewodniczący rady miejskiej pismem poinformował RIO, że na sesji 27 maja 1998 r. zapoznał radę z treścią uchwały Kolegium i rada stwierdziła, że istotne naruszenie prawa w uchwale absolutoryjnej nie miało miejsca, ponieważ w sprawach dotyczących pożyczki brakuje ciągłości działania zarządu po 1 lipca 1998 r., a przedstawione przez burmistrza wyjaśnienia na posiedzeniu Kolegium 19 maja 1 998 r. były jednostronne i nie przedstawiały całej prawdy. Zdaniem Kolegium, powyższe poglądy nie są zgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż badanie dokumentów związanych z udzielaniem pożyczki spółdzielni mieszkaniowej wykazało, że zarząd miejski dokonywał na wniosek spółdzielni dwukrotnego przesunięcia terminu spłaty, uwzględniając trudności związane z realizacją budowy niezależne od spółdzielni. W aktach sprawy znajdują się zarówno wnioski spółdzielni o prolongatę terminu spłaty, jak i aneksy do umowy pożyczki, a także korespondencja spółdzielni z wykonawca zadania inwestycyjnego. Znajduje się także pismo burmistrza skierowane do spółdzielni z zadaniem natychmiastowej spłaty zaległej pożyczki wraz z odsetkami. Brak więc podstaw do postawienia zarzutu o bezczynności zarządu w tej sprawie oraz o niegospodarność. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - gmina miejska Ł. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz poprzedzającej ją uchwały Kolegium z 22 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje: Zapis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, iż gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu wyznacza ramy ustrojowe i organizacyjne gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Coroczne debaty budżetowe na posiedzeniach rady gminy przy okazji uchwalania budżetu i rozliczania zarządu gminy z wykonania budżetu za dany rok umożliwiają radnym szczegółowy wgląd w całokształt gospodarki lokalnej, sprawowanie roli rzeczywistego gospodarza gminy. Rola zatem rady gminy w procesie uchwalania i kontroli wykonania budżetu nie może być żadna miara bierna, rada gminy nie może być w sprawach gospodarki budżetowej gminy "niema". W ramach funkcji politycznych budżetu samorządowego można wyodrębnić tzw. funkcję prawna. Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granice dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawcza. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice cyfrowe budżetu stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności zarządu gminy. Różny jest przy tym charakter prawny uchwalonych w budżecie kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować /wykonywać/ zarząd gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy powinien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wysokości dochodów, lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu ani też żadnych szczególnych upoważnień. Podobnie ma się rzecz w przypadku nieosiągnięcia planowanej wielkości dochodów budżetowych, co również nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane być może czynnikami zewnętrznymi, na które zarząd gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości oraz rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie; zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej; ulgami i zwolnieniami podatkowymi wynikającymi z ustawodawstwa państwowego; pojawieniem się procesów gospodarczych i zjawisk, na które organy gminy nie mają większego wpływu; pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych dotykających podatników i obniżających ich zdolność płatnicza. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi /górnymi granicami/ nakładów na poszczególne cele i maja one inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe zatem wiążące dla zarządu gminy jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się; wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonywania tych zmian. Limity wydatków budżetowych, wynikające z uchwał budżetowych rad gmin, nie mogą być jednak żadna miara absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalności, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi w sferze budżetowej. W procesie udzielania absolutorium powinno się uzyskać odpowiedź na następujące pytania: jak wygląda stan planowanych przez radę dochodów i wydatków budżetowych do ich realizacji przez zarząd gminy; jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym; czy winą za ewentualne rozbieżności można obciążyć zarząd gminy /organ wykonujący budżet/. Regulacje prawne dotyczące udzielenia absolutorium budżetowego za 1997 r. wynikały z dwóch ustaw. I tak, art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że do wyłącznej właściwości gminy należą kompetencje w zakresie rozpatrywania sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Natomiast art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ przewiduje, iż rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu gminy w terminie do 30 kwietnia po roku sprawozdawczym i podejmuje decyzję w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi. Skutki natomiast nieudzielenia absolutorium przewidziane zostały w art. 28b ustawy o samorządzie terytorialnym /przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 124 poz. 601/, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, by uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 3 czerwca 1998 r., stwierdzająca nieważność uchwały rady miejskiej w Ł. z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy oraz nieudzielenia absolutorium zarządowi gminy dopuściła się naruszenia obowiązującego prawa. I tak, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ nadzorczy postanowień art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, na który powołuje się w swej skardze rada miejska w Ł., nie dotyczy ani nadzoru nad działalnością komunalną, ani kontroli. Celem tego przepisu jest jedynie ochrona gminy przed bezczynnością organu, którego współdziałanie jest konieczne w celu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ gminy. Sens zatem art. 89 ustawy o samorządzie terytorialnym jest taki sam, jak art. 106 Kpa. W niniejszej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa - zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ - w wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie określonym w art. 91 ustawy samorządowej - wykazała radzie miejskiej w Ł. nieprawidłowości w podjętej uchwale absolutoryjnej i wyznaczyła 6-dniowy termin do ich usunięcia, co zostało jej doręczone 26 maja 1998 r. Ponieważ rada miejska nie usunęła wskazanych nieprawidłowości w uchwale absolutoryjnej w nakreślonym terminie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej było uprawnione do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych zatem powodów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalono.