II SA/Gd 296/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu (...) sprawy ze skargi Nadleśnictwa N. w P. na decyzję Wojewody S. z dnia 27 stycznia 1997 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia zarządu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. z dnia 30 kwietnia 1996 r.; (...). Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. decyzją z dnia 30 kwietnia 1996 r. na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, orzekł o wygaśnięciu Zarządu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Sz. Nadleśnictwo N. w P. do działki nr 13/8L o pow. 5.3021 ha położonej w obrębie P. oraz o przejęciu bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej pawilonem, domkami kempingowymi i oczyszczalnią ścieków. W rozstrzygnięciu ustalono ponadto, że protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony zostanie w terminie 1-go miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Gmina P. wystąpiła z wnioskiem o orzeczenie wygaśnięcia Zarządu Nadleśnictwa N. w odniesieniu do działki nr 13/8L- wskazując, iż od początku lat 60-siątych jest ona wykorzystywana jako ośrodek wypoczynkowy i nie jest związana z gospodarką leśną. Nieruchomość zbędna dotychczasowemu zarządcy zabudowana jest kompleksem obiektów ośrodka szkoleniowo - wypoczynkowego, których właścicielem jest Gmina P. oraz pojedynczymi prywatnymi domkami letniskowymi. Na podstawie umowy dzierżawy gmina użytkuje przedmiotową działkę. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy P. działka nr 13/8L przeznaczona jest na usługi turystyczno-wypoczynkowe. /Symbol - UT/ z możliwością dalszej rozbudowy ośrodka w odległości ponad 100 m od brzegu jeziora. Uwzględniając powyższe ustalenia organ administracji uznał, że teren działki jako niewykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej nie podlega przepisom ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/. Do działki nr 13/8L mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż w planach zagospodarowania przestrzennego jest ona przewidziana na cele zabudowy. W świetle art. 1 tej ustawy grunt zabudowany nie podlega jej przepisom wówczas, gdy wchodzi w skład gospodarstwa rolnego lub związany jest z państwowym gospodarstwem leśnym i położony jest na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Zbędność nieruchomości zarządcy /lasem państwowym/ dla celów związanych z gospodarką leśną uzasadniała wydanie decyzji o wygaśnięciu zarządu. Nadleśnictwo N. w P. wniosło odwołanie, w którym zarzuciło, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż przepis art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Dotyczy on wyłącznie orzekania o wygaśnięciu zarządu ustanowionego w trybie art. 33 ust. 2 ustawy, a więc wynikającego z decyzji administracyjnej. Zarząd nadleśnictwa w odniesieniu do przedmiotowej działki nie wynika z decyzji administracyjnej, gdyż powstał z mocy prawa tj. przepisów ustawy o lasach. W tej sytuacji decyzja jako wydana bez podstawy prawnej winna ulec uchyleniu. Działka nr 13/8L ujęta w rejestrze gruntów jako las i zgodnie z art. 3 ustawy o lasach może być przekazana innemu podmiotowi tylko w trybie i na zasadach określonych w tej ostatniej ustawie, a w szczególności w trybie art. 40 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda S. w dniu 27 stycznia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji Wojewoda S. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość podlega przepisom ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż stanowi grunt zabudowany i przeznaczony w planie na ten cel. /art. 1 ust. 1 i 2 ustawy/. Organ odwoławczy wskazał również, że po wydaniu zaskarżonej decyzji Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 29 listopada 1996 r. wyłączył z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe grunty Nadleśnictwa N. położone w obrębie L., a stanowiące działki nr 13L/4 i 29L/4 i przekazał je bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia w bezterminowe użytkowanie Gminie P. na potrzeby masowego wypoczynku. Potwierdza to brak związku działki nr 13/8L z państwowym gospodarstwem leśnym oraz jej zbędność dla Nadleśnictwa N. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po wydaniu ww. decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 29 listopada 1996 r., gmina podtrzymała pierwotny wniosek wywodząc, że przekazanie jej gruntów w bezterminowe użytkowanie nie jest wystarczające dla przejęcia nieruchomości na własność gminy. Konieczność ostatecznego uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wymaga pozbawienia nadleśnictwa dotychczasowego zarządu. W skardze do sądu administracyjnego Nadleśnictwo N. w P. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o lasach oraz art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. Ponawiając zarzuty odwołania skarżący wywodził, że jego zarząd do przedmiotowej działki nie powstał na podstawie decyzji administracyjnej lecz wynika wprost z ustawy o lasach. Instytucja zarządu przewidzianego w ustawie o lasach nie jest tożsama z zarządem nieruchomością o jakim mowa w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odrębność tę dostrzegł ustawodawca uchwalając ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, która w art. 33 przewiduje, że decyzja o ustalenie lokalizacji autostrady stanowi podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Jednocześnie ww. ustawą znowelizował ustawę o lasach w ten sposób, że przekazanie gruntu leśnego na ten sam cel następuje w oparciu o umowę. Potwierdzono więc zasadę, że nie można wydać decyzji o wygaśnięciu zarządu lasu ustanowionego ustawą o lasach. Wydając zaskarżoną decyzję organy administracji przekroczyły swoje kompetencje wkraczając na obszar zastrzeżony dla organów właściwych w sprawach zarządu lasami określonymi w ww. ustawie o lasach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przewidujący możliwość wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu nieruchomości w sytuacji, w której jest ona zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do takich gruntów jakie są przedmiotem uregulowania ww. ustawy. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy /art. 1 ust. 1 pkt 1/. Nie obejmuje jednak gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej /art. 1 ust. 2/. Zagadnienia dotyczące gospodarki gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, określonymi jako las, reguluje ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./, której art. 3 definiuje pojęcie lasu jako grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty uprawami leśnymi, przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wykładni przepisów dwóch ww. ustaw oraz innych, regulujących problematykę sprawowania zarządu nad nieruchomościami Skarbu Państwa w zakresie: - czy przepis art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zastosowanie do zarządu nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, - czy też wygaśnięcie zarządu na tej podstawie prawnej może być dokonane wyłącznie w odniesieniu do zarządu ustanowionego w trybie i na zasadach określonych w jej art. 33 i art. 34. Zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikający z przytoczonego wyżej art. 1 oznacza że ustawa ta nie ma zastosowania do gruntów przeznaczonych na cele gospodarki rolnej i leśnej /por. G. Bieniek, Z. Marmaj - Komentarz do ustawy, Wydanie II Warszawa - Zielona Góra 1995 r. str. 10/. Pogląd ten jest zgodny z uregulowaniami zawartymi w ustawie o lasach, który stanowi, że zarząd nad lasami państwowymi będącymi własnością Skarbu Państwa sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe /art. 4 ust. 1/. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia /art. 32 ust. 1 ustawy o lasach/. Szczegółowe zasady tego zarządu określone zostały w rozdziale 6 ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /t.j. Dz.U. 1995 nr 57 poz. 299 ze zm./ grunty znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych wyłączone są z zakresu obowiązywania tej ustawy. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że zarząd nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa /art. 4 ust. 1 ustawy o lasach/ nie jest tożsamy z zarządem gruntami o jakim mowa w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarząd Lasów Państwowych nad lasami nie powstaje w drodze decyzji administracyjnej, a w odniesieniu do działki nr 13/8L położonej w obrębie leśnym P. ustanowiony został w trybie art. 75 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z aktualnym wpisem do rejestru gruntów działka Nr 13/8L stanowi las i grunty leśne. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że na przedmiotowym gruncie stanowiącym las, na podstawie umowy najmu terenu leśnego, zawartej pomiędzy Okręgowym Zarządem Lasów Państwowych w Sz. a TOS w T., wybudowano ośrodek wypoczynkowy. Nastąpiło to bez wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a podstawą używania terenu była umowa dzierżawy pomiędzy zarządcą lasu a TOS w T. W dniu 24 kwietnia 1992 r. Rada Gminy w P. uchwaliła nowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym teren obejmujący ośrodek szkolno - wypoczynkowy dawnego TOS w T. przeznaczono pod usługi turystyki i rekreacji /symbol A 1. UT/. Przed uchwaleniem przedmiotowego planu zarząd gminy nie wystąpił do Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o udzielenie zgody na przeznaczenie terenów leśnych, zajętych faktycznie pod ośrodek, na cele nieleśne jak tego wymaga przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/. Obowiązująca w czasie uchwalania tego planu ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ w art. 7 ust. 1 i 2 wymagała również, przed uchwaleniem planu, zgody właściwego ministra na przeznaczenie w planie gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższe naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych doprowadziło do sytuacji, w której las pozostający w zarządzie Lasów Państwowych, ujęty w aktualnej ewidencji gruntów jako stanowiący własność Skarbu Państwa, a pozostający w zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Sz. - Nadleśnictwo N. w P. opisany w rubryce rodzaj użytków jako "lasy i grunty leśne", przeznaczony jest jednocześnie w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę /art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Zgodnie z art. 7 ust. 1, 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym, wymagało uprzedniej zgody właściwego ministra. Brak tej zgody wskazuje na to, że plan ten w odniesieniu do przedmiotowej działki uchwalono z naruszeniem prawa. W konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania i do przyjęcia, że teren działki 13/8L w P. położony jest na obszarze przeznaczonym w planie na cele zabudowy. Uregulowanie stanu prawnego wymagało więc najpierw uzyskania zgody ministra na wyłączenie lasu z produkcji leśnej a następnie przekazanie gruntu do dyspozycji organów właściwych w sprawach gospodarki gruntami Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele zabudowy. Wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było niedopuszczalne również z tej przyczyny, iż przepis ten ma zastosowanie do zarządu, w rozumieniu tej ustawy, którego podstawą powstania jest decyzja administracyjna /art. 34/, umowa o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi /art. 33 ust. 2/ lub umowa ich nabycia przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej /art. 9 ust. 2/. W świetle przedstawionych wyżej rozważań przyjąć należy, że właściwy organ rządowej administracji ogólnej nie może wydać na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, decyzji o wygaśnięciu zarządu o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2ó września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./ do czasu wyłączenia nieruchomości będącej lasem z produkcji leśnej w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.