II SA/Ka 769/97

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 1999 r. sprawy ze skargi Grzegorza O. na decyzję Wojewody K. z dnia 21 kwietnia 1997 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu dokonania zmian w ogrodzeniu znajdującym się pomiędzy posesjami - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody K. na rzecz skarżącego kwotę 653 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 7.08.1996 r., skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury U.M. w D. Waldemar O., działający z upoważnienia swego syna Grzegorza, wniósł o podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia ogrodzenia wybudowanego między działkami przez jego sąsiada Andrzeja K. do stanu "zgodnego z obowiązującymi przepisami". Podniósł, iż Andrzej K. wykonał ogrodzenie boczne pełne z płyt betonowych osadzonych na dwuteownikach stalowych, co jest niezgodne z przepisami par. 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych/. Powołał się przy tym na wykładnię tego przepisu zawartą w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta D. decyzją z 18.02.1997 r. odmówiono temu żądaniu z powołaniem się na treść art. 104 Kpa i art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - zwanej dalej prawem budowlanym/ oraz par. 42 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż sporne ogrodzenie pomiędzy posesjami nr ew. 87 i nr ew. 123 km 102 przy ul. P. w D. zostało wykonane "w okresie maj-czerwiec 1996". Jest to ogrodzenie pełne z płyt żelbetowych, osadzonych na dwuteownikach stalowych o wysokości 2,40 m. Nie narusza ono jednak przepisu par. 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznając za zasadne "argumenty inwestora w sprawie użytkowania działki". Nie stwierdzono także naruszenia art. 66 prawa budowlanego, ponieważ ogrodzenie to znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i środowisku oraz bezpieczeństwu mienia. W odwołaniu od tej decyzji Waldemar O. zarzucił organowi I instancji naruszenie treści par. 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 66 ust. 2 prawa budowlanego. Podniósł, iż powołując się na argumenty inwestora przemawiające za taką konstrukcją ogrodzenia, organ I instancji w ogóle nie podał, o jakie argumenty chodzi, ani też nie przeprowadził w tym kierunku postępowania dowodowego. Wniósł o przeprowadzenie oględzin m in. dla wykazania, iż przedmiotowy "mur betonowy" powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Wojewoda K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z 21.04.1997 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego oraz na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. IV SA 651/95 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 27/, podniósł, że skoro na sporne ogrodzenie inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to tym samym nie podlega ono nadzorowi organów budowlanych niezależnie od jego konstrukcji i użytego do jego budowy materiału budowlanego. Spory odnośnie do takiego ogrodzenia strony powinny rozstrzygnąć na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Ponadto organ II instancji podniósł, że zwrot "powoduje swym wyglądem oszpecenie" odnosi się do skrajnych zaniedbań w estetyce obiektu budowlanego i "tylko do takich sytuacji zawężona jest ingerencja organów państwowego nadzoru budowlanego". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Waldemar O. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powołując się dodatkowo na interpretację przepisu par. 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dokonaną przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z 22.10.1996 r. W odniesieniu do powołanego w uzasadnieniu decyzji wyroku NSA skarżący zwrócił uwagę, że dotyczy on rozbiórki ogrodzenia, gdy tymczasem jemu chodzi o zmianę ogrodzenia pełnego na ogrodzenie ażurowe. Podniósł ponadto, iż sporne ogrodzenie przylega bezpośrednio do istniejącego już ogrodzenia pomiędzy działkami, wykonanego z siatki ogrodzeniowej rozpiętej na słupkach betonowych i podmurówce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainteresowany Andrzej K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sporne ogrodzenie "ma charakter muru pełnego ze względu na złe stosunki sąsiedzkie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zapadła, zdaniem Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia oraz z naruszeniem treści par. 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez błędną jego wykładnię. Zdaniem Sądu, przesłanką rozstrzygnięcia skargi jest w pierwszej kolejności odpowiedź na pytanie, czy ogrodzenie, w tym także ogrodzenie nie przylegające do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawo to poddaje reglamentacji jedynie obiekty budowlane. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi pozytywnej, przy czym biorąc pod uwagę wynikający z treści art. 3 pkt 1 tego prawa podział obiektów budowlanych, ogrodzenie należy zaliczyć do budowli /art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3/. Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia przede wszystkim treść art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz treść art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu tych przepisów obowiązujących w chwili wyrokowania w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego mówią o budowie, które to pojęcie odnosi się zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego prawa wyłącznie do obiektu budowlanego /tak NSA w wyroku z dnia 21 lipca 1998 r., II SA/Ka 1719/96/. Takiemu rozumieniu nie sprzeciwia się, zdaniem Sądu, również treść art. 3 pkt 9 prawa budowlanego zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego bowiem przepisu wynika, zdaniem Sądu, tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane. Ale nawet wówczas samo nie przestaje być obiektem budowlanym. Nie zawsze zresztą ogrodzenie jest, czy też musi być, związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Jak to bowiem trafnie podniósł NSA w sprawie II SA/Ka 1719/96, można z łatwością wskazać sytuacje, gdy taki związek nie występuje, np. gdy mamy do czynienia z ogrodzeniem działki niezabudowanej, użytkowanej jako ogród /czy też sad/. Za zakwalifikowaniem ogrodzenia do obiektów budowlanych przemawia także, zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa przepisów prawa budowlanego, a to w sytuacji, gdy za obiekt także należy niewątpliwie uznać tak niewielki obiekt małej architektury, jak służąca do rekreacji codziennej huśtawka czy drabinka, co wynika wprost z treści art. 3 pkt 4 lit. "c" w zw. z art. 3 pkt 1 lit. "c" prawa budowlanego. Skoro, jak z powyższych wywodów wynika, ogrodzenie jest obiektem budowlanym, to podlega ono reglamentacji prawa budowlanego w różnych aspektach, a nie tylko z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia względnie braku warunku uzyskania pozwolenia na jego budowę /lub zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z punktu widzenia wymagania dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy określonych w tym przepisie ogrodzeń/. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego względnie obowiązek dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy takiego obiektu w sytuacjach przewidzianych w prawie budowlanym jest tylko jednym z wielu obowiązków wynikających z przepisów tego aktu prawnego. Dotyczy on części procesu inwestycyjnego poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, co wynika z tytułu rozdziału 4 prawa budowlanego. Brak wynikającego z przepisów tego rozdziału obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę danego obiektu budowlanego, w tym także ogrodzenia /względnie obowiązku dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy takiego obiektu/, nie oznacza jednak, że obiekt taki pozostaje w ogóle poza zakresem unormowań przepisów prawa budowlanego. Odmienne stanowisko pozostawałoby, zdaniem Sądu, w sprzeczności chociażby z treścią art. 1 i art. 5 oraz z przepisami rozdziału 6 prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika wprost, że regulacji prawa budowlanego podlega nie tylko etap procesu inwestycyjnego poprzedzający rozpoczęcie robót budowlanych, ale również etap fizycznego już wznoszenia obiektu budowlanego oraz etap jego eksploatacji /utrzymania/ czy rozbiórki. Z żadnego z tych przepisów nie wynika przy tym, aby dotyczył on jedynie obiektów budowlanych, na których wybudowanie potrzebne było pozwolenie na budowę, czy też co do których istniał obowiązek zgłoszenia o zamiarze budowy. Zdaniem Sądu, gdyby prawodawca chciał ograniczyć działanie tych przepisów jedynie do takich obiektów, to wyraźnie by o tym postanowił, jak to uczynił w art. 54 ust. 1 i art. 64 ust 2 prawa budowlanego. Przy odmiennej wykładni, wynikające z treści art. 54 ust. 1 i art. 64 ust. 2 zawężenie stosowania tych przepisów jedynie do obiektów, na których wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, byłoby zresztą bezprzedmiotowe. Ponadto nie ma, zdaniem Sądu, racjonalnych przesłanek, dla których poza reglamentacją prawa budowlanego miałaby pozostawać np. katastrofa budowlana obiektu budowlanego w postaci altany lub obiektu gospodarczego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Zajęte tu stanowisko, że przedmiotem regulacji prawa budowlanego są również objęte obiekty budowlane, na których wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, znajduje też potwierdzenie w motywach uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/, gdzie m.in. przyjęto, iż do takich obiektów odnosi się treść art. 50 prawa budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznających niniejszą skargę nie podziela w tym przedmiocie stanowiska NSA zawartego w powołanym przez organ II instancji wyroku z dnia 4 marca 1996 r. IV SA 651/95 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 27/. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez które należy rozumieć m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, przedmiotowe warunki techniczne z dnia 14 grudnia 1994 r. odnoszą się jedynie do budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Taki też zakres stosowania tego rozporządzenia wynika wprost z treści jego par. 1 ust. 1 i par. 2 ust. 1. W odniesieniu do ogrodzeń należy z tego wyprowadzić wniosek, iż rozporządzenie to będzie dotyczyć jedynie ogrodzeń związanych z budynkami, a więc stanowiących jednocześnie urządzenie budowlane związane z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Nie będzie zaś dotyczyć będących obiektami budowlanymi ogrodzeń nie związanych z budynkami. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisy rozdziału 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ odnoszą się również do związanych z budynkami ogrodzeń, na których wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie. W tym też zakresie Sąd podziela stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zawarte w skierowanym do skarżącego piśmie wyjaśniającym z 22.10.1996 r. Skoro zaskarżona decyzja oparta jest na odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem związanym z budynkiem Andrzeja K. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający oceni przedmiotowe ogrodzenie nie tylko pod kątem treści przepisów rozdziału 9 rozporządzenia, ale także z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 par. 3 Kpa. Ponieważ w tym zakresie sprawa nie została dotychczas należycie wyjaśniona, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, przeto zachodziła również podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji określona w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA w zw. z treścią art. 77 par. 1 Kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA i mając na uwadze przedłożony przez pełnomocnika skarżącego /radcę prawnego/ spis kosztów zastępstwa procesowego.