V SA 1182/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana D. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 16 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia koncesji - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 5 lutego 1998 r. (...); (...). Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 5 lutego 1998 r. (...) na podstawie art. 258 par. 1 pkt 2 i art. 258 par. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ stwierdził wygaśnięcie zezwolenia /koncesji/ nr 396 wydanego Romanowi D. w dniu 30 października 1995 r. na prowadzenie działalności usługowej jako agencji celnej. Zdaniem Prezesa GUC Roman D. nie dopełnił warunku, gdyż w terminie jednego miesiąca, przed upływem ważności złożonego zabezpieczenia, nie złożył nowego zabezpieczenia lub dokumentu stwierdzającego przedłużenie ważności uprzednio złożonego zabezpieczenia. Roman D. od tej decyzji odwołał się do Prezesa Głównego Urzędu Ceł wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej materialne i proceduralne prawo celne, a mianowicie: - naruszenie art. 165 par. 2 Ordynacji podatkowej poprzez brak postanowienia o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, - naruszenie prawa materialnego art. 291 par. 1 Kodeksu celnego, zgodnie z którym prowadzenie dalszej działalności agencji celnej uzależnione jest od złożenia kaucji gwarancyjnej w sposób przewidziany w art. 258 par. 3 Kodeksu celnego w terminie 3 miesięcy licząc od dnia 1 stycznia 1998 r. - wejścia w życie ustawy a w przypadku cofnięcia koncesji winien być wyznaczony termin zakończenia działalności agencji celnej. Skarżący twierdzi, że 31 grudnia 1997 r. pracownica Agencji Celnej przedstawiła w Departamencie Budżetowo-Finansowym GUC polisy ubezpieczeniowe (...) opiewające na kwotę 120.000 zł, lecz w Głównym Urzędzie Ceł odmówiono ich przyjęcia z powodu zmiany kompetencji. O prowadzonym postępowaniu dowiedział się z decyzji, co pozbawiło go prawa czynnego udziału w sprawie. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 16 kwietnia 1998 r. (...) na podstawie art. 233 par. 1 pkt 1 ordynacji podatkowej - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy - albowiem w ocenie organu Roman D. warunku zabezpieczenia nie dotrzymał. Ostatnie zabezpieczenie złożone w Głównym Urzędzie Ceł z dnia 28 listopada 1997 r. było ważne do 31 grudnia 1997 r. i złożenie gwarancji nowej lub przedłużenie zabezpieczenia praktycznie winno nastąpić bezpośrednio po dacie 28 listopada 1997 r. Nadto Prezes GUC stwierdza, że gwarancja bankowa (...) z dnia 31 grudnia 1998 r., która zgodnie z oświadczeniem pracownika Agencji celnej Katarzyny S. została przedstawiona w Głównym Urzędzie Ceł nie spełnia wymogów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne - obowiązującej do 31 grudnia 1997 r. z uwagi na to, że powołuje przepisy Kodeksu celnego, który wszedł w życie 1 stycznia 1998 r. Wniosek dotyczący przyjęcia gwarancji ubezpieczeniowych wpłynął do Dyrektora Urzędu Celnego w T. dnia 5 stycznia 1998 r. - czyli po upływie miesiąca i 5 dni od kiedy Strona winna złożyć zabezpieczenie. Wyjaśnienia Urzędu Celnego w T. Prezes GUC uznał za nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Roman D. decyzją Prezesa GUC z dna 16 kwietnia 1998 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wnosi o stwierdzenie jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo. Skarżący wymienionej decyzji ponad zarzuty zawarte w odwołaniu zarzuca naruszenie: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 120-123 a także art. 165 par. 2 i art. 187 par. 1 ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącego warunek zawarty w zezwoleniu dot. złożenia nowego zabezpieczenia w terminie jednego miesiąca przed upływem ważności poprzednio złożonego zabezpieczenia nie ma uzasadnienia prawnego, ponieważ zgodnie z par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie rodzaju i wysokości zabezpieczenia na pokrycie roszczeń z tytułu odpowiedzialności za czynności agencji celnej /Dz.U. nr 121 poz. 534 ze zm./ przedłużenie zabezpieczenia winno nastąpić przed upływem ważności poprzedniego. Zastrzeżenie to nie powinno być składnikiem koncesji. Zwłoka w doręczeniu polis właściwemu w dniu wejścia w życie kodeksu celnego organowi celnemu spowodowana została zachowaniu pracowników GUC. Z tych powodów jego odwołanie winien był Prezes GUC uwzględnić. W sytuacji stwierdzenia przesłanek do wznowienia postępowania - utrzymanie w mocy decyzji stanowi rażące naruszenie przepisu art. 233 par. 1 pkt 2 lit. "b" Ordynacji podatkowej, oraz narusza zasadę dwuistancyjności określoną w art. 127 ordynacji podatkowej. Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie i podaje argumenty zbieżne z treścią decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Roman D. zezwolenie nr 396 na prowadzenie działalności usługowej agencji celnej, wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Cel otrzymał dnia 30 października 1995 r. na czas oznaczony do dnia 18 października 1996 r. Na wniosek Romana D., Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 6 września 1996 r. wydmą w trybie art. 155 Kpa, art. 118 lit. "b" ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ w związku z art. 20 ust. 1, 2 i 4 oraz z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ zmienił zezwolenie (...) z dnia 30 października 1995 r. ze zm., w części dotyczącej terminu ważności zezwolenia i warunku zawartego w pkt 6. Zezwolenie wydano na czas nie oznaczony, a warunek otrzymał brzmienie: Strona jest zobowiązana do przedstawienia Prezesowi Głównego Urzędu Ceł w terminie jednego miesiąca przed upływem ważności złożonego zabezpieczenia, nowego zabezpieczenia lub dokumentu stwierdzającego przedłużenie ważności uprzednio złożonego zabezpieczenia. Warunek ten nie został zaopatrzony rygorem wygaśnięcia zezwolenia w razie jego niewykonania. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm. w tym ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 16 października 1991 r. - Dz.U. nr 107 poz. 460 ze zm./ nie utraciła mocy prawnej z dniem wejścia w życie Kodeksu celnego. Zdarzenia prawne wynikające z tej ustawy do dnia 31 grudnia 1998 r. winny być w płaszczyźnie tej ustawy ocenione. Art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej stanowi: Organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji: jeżeli prowadzona działalność rażąco uchybia warunkom wykonywania działalności gospodarczej, o których mowa w art. 20 ust. 4 (...). Warunek, który może dopiero stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji i w wyniku tego postępowania może doprowadzić do cofnięcia koncesji, nie ma charakteru warunku rozwiązującego. Ocena niedopełnienia przez stronę warunku i skutki tego dla funkcjonowania koncesji podlegają wprawdzie organowi koncesyjnemu, lecz ani ocena niedopełnienia przez stronę ani następnie skutki prawne tego nie mogą być dowolne. Ustawa Kodeks celny - jak stanowi art. 298 /Dz.U. 1997 nr 23 poz. 117 ze zm./ weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. z wyjątkiem przepisów w tym artykule wymienionych według art. 291 par. 1 Kodeksu celnego z dniem wejścia w życie ustawy /Kodeks celny/ dotychczasowe zezwolenia na prowadzenie agencji celnych stają się koncesjami w rozumieniu niniejszej ustawy: jednak prowadzenie dalszej działalności uzależnione jest od złożenia kaucji gwarancyjnej, przewidzianej w niniejszej ustawie, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W wypadku nie złożenia kaucji gwarancyjnej /art. 291 par. 2 Kodeksu celnego rygory wynikające z Kodeksu celnego będą miały zastosowanie do podmiotu prowadzącego agencję celną, gdy kaucji gwarancyjnej nie złoży w zakreślonym Kodeksem celnym terminie. W ustawie o działalności gospodarczej nie ma zapisu stwierdzenia wygaszenia decyzji. Instytucję stwierdzenia wygaśnięcia decyzji regulował art. 162 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do dnia 31 grudnia 1997 r. organy celne w zakresie nie uregulowanym w prawie celnym stosowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych miały być także stosowane przepisy Kpa. Odesłanie w tym przedmiocie do działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926/ nastąpiło na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. /Dz.U. nr 160 poz. 1084/ zmieniającej art. 262 Kodeksu celnego. Bliska odległość czasowa między wejściem w życie nowych przepisów a decyzją spowodowała zamieszanie w działaniach podmiotów gospodarczych lecz także w organach celnych. Świadczy o tym treść pisma Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 5 marca 1998 r. adresowanego do Dyrektora Departamentu Składów i Agencji Celnych Głównego Urzędu Ceł. Z pisma tego wynika, że Roman D. w pierwszym dniu roboczym roku 1998 złożył kaucję gwarancyjną w formie Gwarancji ubezpieczeniowej do polisy (...), wystawionej dnia 31 grudnia 1997 r., ważnej od 1 stycznia 1998 r. Upoważnienie do przyjęcia kaucji gwarancyjnej przez Dyrektora Urzędu Celnego wprowadzone zostało Kodeksem celnym. Kaucja gwarancyjna, po usunięciu braków formalnych w treści gwarancji została przyjęta przez Dyrektora Urzędu Celnego w T.. Skarżący twierdzi, że w dniu 31 grudnia 1997 r., zgodnie z dotychczasową zasadą, pracownica Agencji celnej kaucje gwarancyjne zawiozła do Warszawy do Głównego Urzędu Ceł, lecz funkcjonariusz celny w Departamencie Finansowo-Budżetowym z powodu dewolucji kompetencji w sprawach kaucji gwarancyjnej na rzecz dyrektorów urzędów celnych kaucji tej nie przyjął. Jeżeli się przeanalizuje treść pisma Dyrektora Urzędu Celnego w T. i wyjaśnienia Skarżącego, to wynikają z nich nie zaniedbania Skarżącego, lecz brak dostatecznej znajomości nowych przepisów i to nie tylko ze strony Romana D. Dodatkowym argumentem, że Roman D. mógł nabrać przekonania, że działa zgodnie z prawem jest to, że przedostatnia gwarancja złożona była 28 listopada 1997 r. na okres do 31 grudnia 1997 r. i taka została przyjęta. Mógł więc zasadnie przypuszczać, że aby zachować ciągłość gwarancji następną wystarczy złożyć 31 grudnia 1997 r. Zgodzić się też należy z zarzutami podniesionymi w skardze, że przeprowadzone postępowanie w sprawie niniejszej w sposób istotny narusza normy Ordynacji podatkowej. W myśl art. 165 par. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ; zm. nr 160 poz. 1084/ wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania /art. 165 par. 4 Ordynacji/. W sprawie niniejszej postanowienie o wszczęciu postępowania nie zostało wydane. Skarżący Roman D. o tej sprawie dowiedział się z decyzji. Brak postanowienia o wszczęciu postępowania pozbawił stronę prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art. 123 par. 1 Ordynacji podatkowej/. Z materiału aktowego sprawy nie wynika, aby Skarżącemu umożliwiono ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego i to w sytuacji, gdy skuteczność złożonej kaucji gwarancyjnej ocenił obecnie organ właściwy Dyrektor Urzędu Celnego, a inaczej Prezes Głównego Urzędu Ceł. Takie postępowanie Organu Naczelnego nie budzi zaufania obywateli do organów państwowych i w opinii społecznej wyrządza tym organom szkodę. Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżone decyzje uchylił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.