II SA/Gd 1353/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania w prawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 8 maja 1998 r. (...), (...). Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." w R. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 czerwca 1998 r. nr 1069/98, którą, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia 8 maja 1998 r. (...) odmawiającą uchylenia, w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania, własnej dotychczasowej decyzji z dnia 29 grudnia 1997 r. (...) podjętej w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu. Zarzuty skargi sprowadzały się do kwestionowania stanowiska Kolegium, według którego okoliczności wskazane w podaniu o wznowienie postępowania nie wypełniają podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 par. 1 pkt 5 i 8 Kpa. Przy czym Spółdzielnia Mieszkaniowa twierdziła, że organ administracyjny naruszył art. 149 par. 2 Kpa, gdyż ograniczył się do zbadania istnienia podstaw wznowienia postępowania, nie przeprowadzając postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga dotyczy decyzji, która zakończyła postępowanie, toczące się na skutek podania skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 1997 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Miasta R. z dnia 18 września 1997 r. (...) o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego gruntu. Podanie o wznowienie postępowania wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu 9 lutego 1998 r., przy czym zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu lutego 1998 r. Następnie w dniu 14 kwietnia 1998 r. wydano postanowienie o wznowienie postępowania, które skarżącej Spółdzielni doręczono w dniu 19 maja 1998 r. Tymczasem w dniu 4 lutego 1998 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 29 grudnia 1997 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta R. z dnia 18 września 1997 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego /II SA/Gd 213/98/. Zatem postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 29 grudnia 1997 r. zostało wszczęte po złożeniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę samą decyzję. We wskazanej sytuacji powstaje zagadnienie czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, która została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei sąd administracyjny, jak stanowi o tym art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest związany granicami skargi. Zatem rozpoznając skargę, niezależnie od jej zarzutów, sąd administracyjny bada istnienie podstaw wznowienia postępowania i w razie ich stwierdzenia jest uprawniony do uchylenia decyzji. Takie same uprawnienia posiada organ administracyjny w sprawie o wznowienie postępowania. Stosownie do art. 49 par. 2 Kpa po wznowieniu postępowania organ przeprowadza bowiem postępowanie co do przyczyn wznowienia. Wskazany zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Jest to sytuacja rodząca niekorzystne skutki tak ze względu na zasady ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochroną powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie /por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 167/. Zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczy art. 35 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie mógł on jednak w sposób wyraźny o zbiegu, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu weryfikacji decyzji, a nie sytuacji, w której nadzwyczajne postępowanie zostało wszczęte po wniesieniu skargi. Niemniej należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego /por. Tadeusz Woś (...), str. 171/. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania wskazanego, niekorzystnego, zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Należy też wskazać na przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który może być rozumiany nie tylko jako uprawnienie organu administracji publicznej, ale także jako zakaz wszczynania innych postępowań, których skutkiem byłaby zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 1997 r., gdyż wcześniej została wniesiona na nią skarga do sądu administracyjnego. Organ administracyjny był w tej sytuacji zobowiązany wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/. Wznawiając w tej sytuacji postępowanie i przeprowadzając, postępowanie co do przyczyn wznowienia, zakończone decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, organ administracyjny naruszył wskazane przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji istnieją - w myśl art. 22 ust. 1 pkt l, ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - podstawy da uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 8 maja 1998 r. W tej sytuacji zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niemniej zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 149 par. 2 Kpa nie jest zasadny. Skoro organ administracyjny uznając, iż wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania jest dopuszczalne, wszczął to postępowanie, to był uprawniony do badania w pierwszej kolejności istnienia podstaw do wznowienia. Dochodząc zaś do wniosku, że podstawy wznowienia nie występują, nie był uprawniony do przejścia do merytorycznego badania sprawy. Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń co do występowania podstaw wznowienia wskazać należy, że skarżąca jako podstawę wznowienia powoływała uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy w sprawie o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ten sam fakt jako zarzut podniosła w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję w sprawie dotyczącej rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem argument ten zostanie oceniony w sprawie wywołanej wniesieniem tamtej skargi /II SA/Gd 213/98/. Zauważyć przy tym należy, że występująca w sprawie sytuacja zbieżności zarzutu skargi z podnoszoną przez skarżącą w podaniu o wznowienie postępowania podstawą wznowienia postępowania jeszcze raz przemawia za niedopuszczalnością zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy wskazanych przepisów oraz nadto na mocy art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - w zakresie obowiązku ponoszenia kosztów sądowych - orzekł jak w sentencji.