SA/Rz 2164/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Agaty B. na czynność ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły i stanowisko Zarządu i Burmistrza Miasta O. w sprawie skarg na te czynności postanawia: odrzucić skargę. W skardze z dnia 27 sierpnia 1998 r. Agata B. zarzuciła nieprawidłowości w przeprowadzeniu konkursu na dyrektora szkoły w O. polegająca na niedopuszczeniu jej do drugiego etapu konkursu i opisała swoje czynności zmierzające do zakwestionowania owych nieprawidłowości w drodze skargi do Zarządu i Rady Miasta i Gminy O. i ich negatywny wynik. Podniosła, iż wbrew twierdzeniom Komisji oraz organów gminy posiada kwalifikacje wymagane od kandydatów na to stanowisko co potwierdził Wojewoda P. pismem z 30 czerwca 1998 r. (...). Na wezwanie Sądu wyjaśniła, że przedmiotem jej skargi są: a/ czynność przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w O. i pismo Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 19 maja 1998 r. (...) informujące, iż jej oferta udziału w konkursie nie zawiera dokumentów potwierdzających przygotowanie do stanowiska dyrektora, b/ stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Zarząd Gminy, c/ pismo Burmistrza z dnia 9 czerwca 1998 r. (...) oraz "ogłoszenie konkursu przez ZMiG w O.". W ocenie Sądu skarga o tak określonym przedmiocie zaskarżenia jest niedopuszczalna. Zakres kontroli wykonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wynika zeń, że Sąd ten orzeka w sprawach skarg: - na decyzje administracyjne /pkt 1/ - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty /pkt 2/ - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie /pkt 3/ - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa /pkt 4/ - uchwały organów gminy i akty terenowych organów administracji rządowej stanowiące przepisy gminne i prawa miejscowego /pkt 5/ - uchwały organów gmin i ich związków, inne niż wymienione w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /pkt 6/ - akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego /pkt 7/. Z mocy art. 16 ust. 2 Sąd ten orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, zaś z mocy art. 17 rozpoznaje skargę na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4. Instytucję konkursu na dyrektora szkoły wprowadza art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/. Stanowi on, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w art. 2. Po myśli art. 36a ust. 5 w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie ustalonym w pkt 1 i 2 tego przepisu. Nie zgłoszenie się do konkursu żadnego kandydata lub jego nie wyłonienie w wyniku konkursu skutkuje powierzeniem stanowiska dyrektora kandydata ustalonemu przez organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Ustawa nie przewiduje zaskarżenia do sądu czynności konkursu i jego wyników, co ogranicza rozważania Sądu odnośnie jego kognicji w sprawie do art. 16 ust. 1 ustawy o NSA. Jest oczywiste, że czynność przeprowadzenia konkursu, ani stanowiska zaprezentowane w pismach przewodniczącego Komisji Konkursowej, organów gminy /zarząd/ i jej burmistrza, jak również czynność ogłoszenia konkursu nie mieszczą się w kategoriach wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ani pkt 5-7 ustawy, nie są to bowiem decyzje, czy postanowienia podjęte w postępowaniu określonym w tych przepisach, ani uchwały organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na te czynności może być rozważana wyłącznie w ramach art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Ustanawia on następujące przesłanki dopuszczalności skargi: - czynność musi być podjęta w zakresie administracji publiczne, - musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W doktrynie prawa administracyjnego brak jednolitej, ogólnie przyjętej definicji funkcjonalnej pojęcia administracji publicznej, stąd stwierdzenie czy sprawa należy do zakresu administracji publicznej jest nader skomplikowane. Budziło ono przy tym kontrowersje w orzecznictwie, jeszcze przed wejściem w życie ustawy o NSA. Dla potrzeb tej ustawy definicję /negatywną od strony przedmiotowej/ sprawy z zakresu administracji publicznej zawiera art. 20 ust. 3. Stanowi on bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Definicja ta jest przy tym złożona, jako że odsyła do ust. 2 art. 20. Stanowi on, że organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że czynność przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły polegająca na ocenie kandydatów uczestniczących w takim konkursie w aspekcie spełniono przez nich wymogów wynikających z art. 36 ustawy o systemie oświaty i przepisów wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 2 i 3 i wyłonieniu kandydata, który odpowiadając tym wymogom będzie najlepiej realizował zdania szkoły - nie jest czynnością cywilnoprawną. Oznacza to wypełnienie jednej z przesłanek koniecznych dla uznania czynności za czynność podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pozostaje natomiast do rozważenia kwestia, czy spełniona została druga z przesłanek, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy komisja taka należy do organów wymienionych w ust. 2. Nie jest ona z pewnością organem administracji państwowej, nie jest też organem samorządu terytorialnego choć w przypadku szkoły samorządowej przez organ taki jest powoływana. Powstaje pytanie, czy może być ona uznana za inny organ, powołany do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu komisja konkursowa nie może być za organ taki uznana. Nie jest ona bowiem ani organizacją społeczną, ani samorządową, ani też inną osobą prawną wykonującą zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Jest ciałem powoływanym do wykonania określonego zadania przez organ prowadzący szkołę, którym może być, po myśli art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty zarówno organ administracji publicznej, jak inna osoba prawna a nawet osoba fizyczna. Jej ramowy skład wyznacza ustawa, jednakże skład osobowy zależy od woli organu prowadzącego szkołę. W stosunku do kandydatów na dyrektora nie posiada uprawnień władczych i nie rozstrzyga jednostronnie o ich uprawnieniach, nie nakłada też na nich obowiązków. Z tych też przyczyn - w ocenie Sądu - wykonywana przez nią czynność przeprowadzenia konkursu nie może być uznana za podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego nie została w sprawie spełniona kolejna przesłanka dopuszczalności skargi na tę czynność, wynikająca z art. 16 ust. 1 pkt 4. Po myśli tego przepisu zaskarżalna jest tylko ta czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W drodze przeprowadzenia konkursu nie przyznaje się jego uczestnikom uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jako że ustawa o systemie oświaty nie przyznaje obywatelom, nawet spełniającym warunki ustawowe wymagane na stanowisku dyrektora szkoły uprawnienia do żądania powierzenia im tego stanowiska. Uprawnienie takie i to obwarowane nie zgłoszeniem przez organ nadzoru pedagogicznego w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko umotywowanego zastrzeżenia, uzyskuje dopiero kandydat wyłoniony w drodze konkursu. Przytoczone wyżej względy dowodzą, że skarga do Sądu na czynność przeprowadzenia konkursu i stanowisko wyrażone przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej jest niedopuszczalna. Niedopuszczalna jest również skarga na stanowisko wyrażone w sprawie przez organ gminy /zarząd/ oraz jej burmistrza podtrzymujące ocenę Przewodniczącego Komisji. Ocena ta została wyrażona w związku ze skargami Agaty B. składanymi i rozpoznawanymi na podstawie działu VIII Kpa /art. 221 - 259 Kpa/. Postępowanie skargowe regulowane tymi przepisami posiada własną procedurę. Jest to postępowanie jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, a jedynym środkiem weryfikacji skargi, jest skarga na sposób dotychczasowego jej załatwienia. Przepisy regulujące to postępowanie nie przewidują skargi do Sądu na stanowisko zajęte przez uprawniony organ w postępowaniu skargowym. O możliwości zakwestionowania konkursu i jego przebiegu wyłącznie w drodze skargi wnoszonej na podstawie przepisów działu VIII Kpa przesądza okoliczność, że przepisy cytowanej ustawy o systemie oświaty nie przewidują wydawania przez komisję konkursową aktów administracyjnych w sprawie wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły oraz środków odwoławczych od stanowiska komisji w przedmiocie takiego wyłonienia. Ustawa przewiduje natomiast, co już wcześniej zaznaczono, możliwość zgłoszenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą umotywowanych zastrzeżeń co do kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Stwarza to możliwość pośredniej kontroli prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Nie jest także dopuszczalna skarga na ogłoszenie konkursu, bowiem jest to czynność techniczna która, choć jest podjęta przez organ administracji publicznej /jeżeli konkurs ogłasza organ gminy/ nie stwierdza, ani nie uznaje uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa/ co jest przesłanką warunkującą możliwość zaskarżenia do Sądu innych, niż wymienione w art. 16 ust. 1-3 czynność z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy o NSA odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.