II SA/Ka 970/97

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Włodzimierza W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z 15 maja 1997 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z 10 stycznia 1997 r. (...), (...). Wnioskiem z 19 listopada 1996 r. Włodzimierz W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu dla samochodu osobowego na działce nr 11/15 km. 186, położonej przy ul. P nr 14 w (...). Decyzją z 10 stycznia 1997 r. (...) Prezydent Miasta (...) odmówił Włodzimierzowi W. ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniając swoje stanowisko, Prezydent wyjaśnił, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że przewidziana do zainwestowania działka położona jest na obszarze objętym zakazem lokalizacji tzw. garaży boksowych. W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mając podstaw do uwzględnienia odwołania Włodzimierza W., podnoszącego w odwołaniu, jak i w skardze, że chce dobudować jeden boks garażowy do już istniejących sześciu takich boksów-utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia są zarówno postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujący, że ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Włodzimierz W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż dobudowany przez niego boks garażowy wypełniłby lukę między starym murem ogrodzeniowym a istniejącym już budynkiem garażowym. Garaż zostałby wybudowany przed blokiem na działce, której jest współwłaścicielem, gdyż zajmuje w bloku mieszkanie własnościowe. Dodał, iż posiada zgodę na planowaną inwestycję pozostałych czternastu współwłaścicieli. Boks wybudowany według jego projektu wypełniłby nieprzydatną przestrzeń rozgraniczającą działki. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta (...) dla wielu stref funkcjonalnych ustanawia zakaz lokalizacji "garaży boksowych", a stosowana w praktyce orzeczniczej wykładnia określenia "garaże boksowe" przyjmuje jego znaczenie w naturalnym języku potocznym, co również wynikało z treści wniosku i odwołania Włodzimierza W. Wobec tego, że organ odwoławczy powziął wątpliwość co do faktycznego i prawnego znaczenia przedmiotowego określenia, skierowano wystąpienie do Rady Miasta (...) w celu dokonania wykładni autentycznej zwrotu "garaże boksowe", który został użyty w tekście planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...). Kolegium wyjaśniło, że jeżeli dokonana wykładnia będzie pozwalała na budowę garaży, organ podejmie stosowne działania w celu pozytywnego dla strony skarżącej załatwienia sprawy. Ponadto, pełnomocnik organu odwoławczego oświadczył na rozprawie, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem w świetle dokonanej wykładni pojęcia "garaż boksowy" nie jest już wykluczona możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej. Jednocześnie dołączył do akt stanowisko Rady Miasta (...) z 29 września 1997 r. w sprawie wykładni określenia pojęcia "garaż boksowy", gdzie stwierdzono, iż zwrot ten oznacza "pojedynczy garaż stanowiący samodzielny obiekt budowlany o charakterze tymczasowym lub zespół takich obiektów - nieidentycznych, nie objętych wspólnym zagospodarowaniem". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą w zakresie swojej właściwości sprawuje sąd administracyjny /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, obejmuje zarówno zachowanie przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Należy przede wszystkim wskazać, iż w myśl art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, trzeba udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowe rozstrzygnięcie odpowiada wymaganiom prawa materialnego, a w szczególności przepisom art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne jest zatem omówienie problematyki związanej z wymogami prawnymi decyzji ustalającej lub odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji powołały się na przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z akt sprawy, dla obszaru przedmiotowej inwestycji - obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta (...), zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej (...) z 28 czerwca 1979 r. (...), zmieniony uchwałą Rady Miasta (...) z 27 października 1994 r. (...), ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z 16 listopada 1994 r. nr 21 poz. 150. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Narodową /czy obecnie Radę Miasta/ i ogłoszony w dzienniku urzędowym tego organu jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji państwowej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli w zakresie ich zgodności zarówno z ustawami, jak i obowiązującym prawem lokalnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1984 r., SA/Ka 124/84, glosa Zbigniewa Leońskiego - OSPiKA 1985 z. 6 poz. 122 str. 324/. Jak wynika z wymienionego planu, objęty zaskarżoną decyzją teren położony jest w strefie zurbanizowanej Śródmieście, dla której ustalenia planu przewidują jako dominującą funkcję mieszkaniowo-usługową. Wyodrębniony na rysunku planu teren ma oznaczenie "03.09-2", dla którego w rozdziale 12 tekstu planu sformułowano "zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych dla środowiska, hurtowni, stacji paliw, zakładów przemysłowych, składów oraz garaży boksowych z wyjątkiem działek budownictwa jednorodzinnego". Organy administracji państwowej jednolicie zatem wskazały, iż zamierzona przez Włodzimierza W. inwestycja /budowa garażu boksowego/ pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych i odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek uzasadniających tę odmowę i to o tyle, o ile żądanie strony pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami tego planu /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 235/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 52/. Tymczasem, przeprowadzone przez organy obu instancji postępowania w zakresie odmowy ustalenia warunków zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci garażu, dotknięte są uchybieniami, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wywodów organu odwoławczego wynika bowiem, iż już w chwili orzekania Kolegium stwierdziło konieczność jednoznacznego wyjaśnienia użytego w treści planu zwrotu "garaż boksowy". A zatem, odwrotnie niż miało to miejsce w omawianej sprawie, postępowanie w zakresie wyjaśnienia powstałych wątpliwości powinno poprzedzać wydanie ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie natomiast, problem prawidłowej interpretacji postanowień planu miejscowego został przez organy administracji państwowej spłaszczony. Należy bowiem wskazać, iż obojętne jest, w jaki sposób inwestor sformułował swoje żądanie, skoro to na organie ciąży obowiązek ustalenia, co zamierza on budować i jaka jest wykładnia niejasnego zakazu mogącego dotyczyć planowanej budowy. Z dotychczasowych spostrzeżeń wynika zatem, iż kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Aczkolwiek, w międzyczasie Rada Miasta zajęła /z akt nie wynika, czy w formie uchwały/ stanowisko, ustalając wykładnię autentyczną przedmiotowego zwrotu, jednak organy obu instancji nie dokonały na jej podstawie ustaleń w zakresie, czy żądanie Włodzimierza W. pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, Sąd uznał zasadność skargi i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. wyżej ustawy.