II SA/Ka 85/97

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teresy M. oraz Reginy i Mieczysława małżonków N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z 17 grudnia 1996 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego oraz rozbudowę budynku warsztatowo-przetwórczego tworzyw sztucznych-uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) decyzją z 9 lipca 1996 r. (...), po rozpoznaniu wniosku Henryka K., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "zagospodarowaniu działki dla funkcji mieszkalno-usługowej" przewidzianej do realizacji w C. na terenie działek o nr ewid. 33/2 i 33/3, zlokalizowanych przy ul. Ż. nr 17/19. Inwestycja ta miała obejmować rozbudowę i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego, z siecią instalacji wewnętrznych i przyłączami zewnętrznymi, rozbudowę budynku warsztatowego - przetwórstwo tworzyw sztucznych, z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami zewnętrznymi, budowę związanych z tymi budynkami urządzeń budowlanych oraz budowę kabla 1 kV. Zgodnie z tą decyzją, nieruchomość, na której inwestycja ma być realizowana, leży w strefie zabudowy ekstensywnej, z funkcją dominującą domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne i usługi. Obowiązuje max 30 procent zabudowy działki oraz zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. Jednocześnie zobowiązano inwestora do opracowania dokumentacji projektowej zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, w tym do usytuowania obiektów zgodnie z par. 12 i par. 13 tych warunków oraz do przestrzegania wymienionych w art. 5 prawa budowlanego interesów osób trzecich. Z powołaniem się na treść art. 107 par. 4 Kpa, odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ orzekający powołał m.in. art. 104 Kpa, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. (...) z 28 czerwca 1979 r., zmieniony uchwałą Rady Miasta C. (...) z 27 października 1994 r. W odwołaniu od tej decyzji sąsiadka inwestora, Teresa M. zgłosiła zastrzeżenie co do rozbudowy zakładu przetwórczego tworzyw sztucznych. Zarzuciła, iż zakład ten będzie dla niej uciążliwy, a działkę w tym miejscu kupiła dlatego, iż w promieniu 200 m nie ma żadnego warsztatu. Zażądała lokalizacji tego budynku "w odległości zabezpieczającej prawidłowe parametry strefy ochronnej" oraz wykonania warsztatu "z materiałów i z urządzeniami eliminującymi wszelkie uciążliwości". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 1996 r. (...) utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, z powołaniem się na treść art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia warunki określone w art. 42 ust. 1 oraz jest zgodna z treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy zaakcentował, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma jedynie charakter promesy o oznaczonym okresie obowiązywania, uprawniającej do ubiegania się przez wnioskodawcę o pozwolenie na budowę. Dlatego też przedwczesna jest na tym etapie postępowania obawa odwołującej się "czy zostaną zachowane wymagane parametry inwestycji". Dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę odwołująca się będzie mogła skutecznie określić swoje stanowisko, przez domaganie się przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych i obowiązujących Polskich Norm. W identycznie brzmiących skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Teresa M. oraz Regina i Mieczysław N. zarzucili, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej lokalizacji warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji na tym terenie uciążliwych zakładów produkcyjnych. Lokalizacja warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych spowoduje, zdaniem skarżących, pogorszenie ich warunków życia, gdyż będzie powodowała hałas z kompresora i młyna do mielenia odpadów oraz nieprzyjemne zapachy ze spalania folii po tworzywach. Podnieśli, że przetwórstwo tworzyw sztucznych nie jest usługą, ale "produkcją" i dlatego powinno być lokalizowane w innej części miasta. Ponadto podnieśli, że na podstawie kwestionowanej decyzji zostało wydane pozwolenie na budowę /a nie na rozbudowę/ warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych, o planowanej powierzchni 176 m2 /nie licząc adaptowanego garażu/, na działce o powierzchni około 1.000 m2, i to mimo sprzeciwów właścicieli innych posesji. Zdaniem skarżących, decyzja lokalizacyjna została wydana bez uwzględnienia interesów osób trzecich. Lokalizacja szkodliwego warsztatu spowoduje m.in. wielokrotne zmniejszenie wartości działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Ponadto podniosło, iż nie istnieje sprzeczność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten wprowadza zakaz lokalizacji na tym terenie jedynie uciążliwych zakładów produkcyjnych, a takim to zamierzenie nie jest. Uciążliwość tę należy oceniać bowiem w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/. Jak natomiast wynika ze znajdującego się w aktach (...) pisma Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w C. zamierzona inwestycja nie jest inwestycją mogącą pogarszać stan środowiska. W piśmie procesowym z 6 stycznia 1999 r. inwestorka, Iwona K. podniosła, iż przedmiotowy zakład został już wybudowany i dopuszczony do użytkowania. Funkcjonuje on na działce, której poprzedni właściciele również prowadzili przetwórstwo tworzyw sztucznych i nikomu ich działalność nie przeszkadzała. Wykonane pomiary hałasu i zapylenia nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może być utrzymana w obrocie prawnym, albowiem została wydana, zdaniem Sądu, bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Ustalając, iż objęte decyzjami zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, organy obu instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń co do rzeczywistego charakteru i wielkości tego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia treści tego planu. Tym samym, w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brakuje, zdaniem Sądu, wystarczających przesłanek do oceny tej zgodności. Z planu zagospodarowania wynika w szczególności zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych i dlatego też niezbędne było ustalenie, na czym polega w praktyce prowadzone już i mające ulec rozwinięciu przetwórstwo tworzyw sztucznych oraz jaki jest zakres tej działalności gospodarczej, tj. chociażby wielkość produkcji, zatrudnienia oraz godziny pracy tego warsztatu, a ponadto, czy zakład ten będzie źródłem takich uciążliwości, jak hałas, pyły, nieprzyjemne zapachy i odpady. Dopiero na podstawie takich danych możliwe było ustalenie, czy jest to zakład uciążliwy w rozumieniu treści planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy danych w tym zakresie nie zawiera, jakkolwiek powinny być one objęte treścią załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Kwestii tej nie omawiają też w ogóle organy obu instancji. Dlatego też istnieje konieczność uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego sprawy przy jej ponownym rozpoznaniu przez organ orzekający. Dopiero wówczas będzie możliwe ustalenie, czy jest to, względnie nie jest, uciążliwy zakład produkcyjny. W tym zakresie nie można podzielić w szczególności stanowiska zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, iż o braku uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego decyduje okoliczność, iż tego rodzaju inwestycja nie została wymieniona jako mogąca pogarszać stan środowiska w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/. Uciążliwym zakładem produkcyjnym może być bowiem również zakład, który nie jest zaliczany do inwestycji mogących pogarszać stan środowiska. Z drugiej strony nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż przedmiotowa inwestycja jest ujęta w ww. rozporządzeniu jako mogąca pogarszać stan środowiska i do której miałby zastosowanie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien wyjaśnić ponadto zakres i charakter dotychczas prowadzonego już na nieruchomości inwestorów przetwórstwa tworzyw sztucznych i w tym kontekście ocenić, czy rozszerzenie tej działalności będzie miało wpływ na zwiększenie akcentowanej przez skarżących uciążliwości /jakkolwiek okoliczność ta nie może przesądzać lama przez się o ewentualnej zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego/. Organ orzekający rozważy też, czy sporne zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z tą częścią planu zagospodarowania przestrzennego, która mówi o maksymalnej wielkości zabudowy działki inwestora. Będzie też miał na uwadze, iż wbrew temu, co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego m.in. z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich /zob. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97 - OSNAPU 1998 nr 4 poz. 107/, w tym również z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Z punktu widzenia ochrony tych interesów, nie miałaby zaś znaczenia akcentowana w skargach okoliczność, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji uległaby obniżeniu wartość nieruchomości sąsiednich. Skoro, jak z powyższych wywodów wynika, zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego /a mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy/ wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, to podlegała ona uchyleniu, zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa skarżącej Teresy M., reprezentowanej przez radcę prawnego.