II SA/Łd 1670/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jadwigi K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 30 czerwca 1998 r. (...) oraz z dnia 2 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie odstąpienia od rozpoznania sprawy zasiłku celowego 1/ stwierdza nieważność decyzji z dnia 2 lipca 1998 r. (...), 2/ uchyla decyzję z dnia 30 czerwca 1998 r. (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Filii Ł.-B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia 24 kwietnia 1998 r. (...). Wojewoda Ł. decyzją z dnia 30 czerwca 1998 r.(...), po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi K. od decyzji upoważnionego zastępcy Kierownika Filii Ł.-B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 24 kwietnia 1998 r. (...) o odstąpieniu od rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku okresowego w styczniu 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja organu I instancji została oparta na art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/ stanowiącym, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego /rodzinnego/ a wywiad przeprowadza pracownik socjalny. Pismo Jadwigi K. z dnia 12 maja 1998 r. organ odwoławczy potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia 24 kwietnia 1998 r. w związku z wcześniejszym pismem J.K. i treścią odpowiedzi Dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 30 marca 1998 r. Decyzja I instancji jest trafna, bo wywiad rodzinny nie został przeprowadzony z przyczyn leżących po stronie J.K. W odwołaniu J.K. wyjaśniła, że jest to następstwem zadrażnień. J.K. niepotrzebnie potraktowała w zindywidualizowany sposób, jako podważanie jej wiarygodności, realizowane przez pracownika socjalnego obowiązki ustawowe określone w przepisie art. 43 ust. 3 powołanej ustawy. Osoba ubiegająca się o świadczenie pieniężne jest obowiązana do współdziałania z pracownikiem socjalnym, a zakres i formy współdziałania określa kierownik ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik socjalny. Przepis art. 43 ust. 5 ustawy stanowi, że pracownik przeprowadzający wywiad może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przeprowadzenia świadczenia. W tej sytuacji a także z uwagi na to, że odwołanie stanowi opis okoliczności narastającego konfliktu pomiędzy J.K. a niektórymi pracownikami organu I instancji, brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. Kolejną decyzją z dnia 2 lipca 1998 r. (...)Wojewoda Ł., na podstawie art. 139 par. 1 Kpa, art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/ oraz par. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 lipca 1997 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego/rodzinnego/,wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego, po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi K. od decyzji upoważnionego Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł.-B. z dnia 24 kwietnia 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą odstąpienia od rozpatrzenia sprawy była niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powodująca brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. W myśl art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej bezwzględną przesłanką wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy jest uprzednie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby zainteresowanej lub rodziny albo w miejscu jej pobytu. Z materiału sprawy wynika, że pracownik socjalny kilkakrotnie próbował przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania J.K., jednakże nie zastał jej ani razu. Za każdym razem pracownik pod nieobecność strony zostawiał informację o próbie przeprowadzania wywiadu i prośbę o pilne skontaktowanie się. Wobec bierności strony było to niemożliwe a w konsekwencji niemożliwe było wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia. Jadwiga K. zaskarżyła do Sądu obie decyzje, wnosząc o ich uchylenie, o ocenę materiału dowodowego w sprawie i zbadanie faktu zwłoki w wydaniu decyzji odwoławczych. W uzasadnieniu skargi J.K. podniosła, że wystąpiła o zasiłek okresowy na styczeń i luty 1998 r. bo gromadziła dokumenty niezbędne do otrzymania emerytury. W związku z odmową przyznania zasiłku złożyła odwołanie do Wojewody, który dwiema decyzjami utrzymał w mocy decyzję pozbawiającą ją zasiłku okresowego, pominął jednocześnie sprawę wysokości zasiłku za grudzień 1997 r. Została obarczona winą za nie przeprowadzenie wywiadu rodzinnego i brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Sposób załatwienia jej sprawy był odmienny niż załatwianie spraw innych osób w tym samym dniu. Skarżąca podniosła wątpliwości czy w istocie przy każdym przedłużaniu okresu pobierania zasiłku okresowego wywiad jest konieczny, skoro jej sytuacja nie ulegała zmianie i nie odmówiła złożenia oświadczenia o dochodach. Współdziałanie z pracownikiem socjalnym jest możliwe tylko w atmosferze rzetelności obu stron, a w sytuacji gdy w celu pozbawienia jej dochodu postawiono warunek przeprowadzenia wywiadu było niemożliwe. Skarżąca zarzuciła także skrótowe przedstawienie jej zarzutów w uzasadnieniach decyzji oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, w tym faktu pozostawiania informacji o próbie przeprowadzenia wywiadu /trzykrotnie/, skoro tylko raz dołączona była prośba o skontaktowanie się i już nazajutrz stawiła się w Punkcie nr 9. Zgłosiła się w tym miejscu kolejno w dniu 29 - po dyżurze i 30 stycznia - przed dyżurem. W domu pracownik jej nie zastawał bo załatwiała w tych dniach ważne sprawy osobiste, co można sprawdzić /w dniu 21 stycznia składała wniosek o nadanie numeru NIP, w dniu 29 stycznia 1998 r. składała wniosek o świadczenia emerytalne/. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi na obie zaskarżone decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi są zasadne. Decyzja z dnia 2 lipca 1998 r. została wydana w sprawie już rozstrzygniętej decyzją odwoławczą z dnia 30 czerwca 1998 r. a tym samym zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia 30 czerwca 1998 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu i w skardze zarzut świadomego braku współdziałania nie został wyjaśniony. Już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że w dniach gdy odwiedzał ją pracownik socjalny, załatwiała sprawy świadczeń emerytalnych, kwestie te i ewentualne braki informacji pozostawianych przez pracowników przychodzących w celu przeprowadzenia wywiadu nie były rozważane. Niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie można tłumaczyć konfliktem pomiędzy skarżącą a pracownikami socjalnymi. Przede wszystkim jednak należy podnieść, że w sytuacji gdy nie przeprowadzono wywiadu z winy skarżącej,co nie zostało jednak wyczerpująco uzasadnione,brak było podstaw do wydania decyzji o odstąpieniu od rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku okresowego w miesiącu styczniu 1998 r. Jako podstawę decyzji I instancji z dnia 24 kwietnia 1998 r. wskazano art. 104 par. 2 Kpa i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./. Przepis art. 104 par. 2 Kpa stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji a przepis art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z kolei stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego/rodzinnego/. Przepis ten wprowadził generalny nakaz z dwoma zaledwie wyjątkami - przyznania renty socjalnej i biletu kredytowego, przeprowadzania wywiadu środowiskowego/rodzinnego/. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego także w zakresie przyznawania zasiłków wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego/rodzinnego/ a brak takiego wywiadu byłby przesłanką do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji gdy osoba występująca o przyznanie świadczenia pomocy społecznej odmawia lub uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie należało zatem,po wszechstronnym rozważeniu sprawy czy w istocie brak wywiadu jest skutkiem wyłącznie braku współdziałania skarżącej, wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej. Możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania przewiduje jedynie przepis art. 64 par. 2 Kpa. W myśl tego przepisu jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie kwestia formy pozostawienia podania bez rozpoznania pozostaje sporna. Nie ma to jednak znaczenia w sprawie niniejszej bo w przypadku gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego/rodzinnego/należy do obowiązków organu administracji nie może mieć zastosowania przepis art. 64 par. 2 Kpa. Treść tego przepisu nie daje podstaw do rozszerzającej wykładni. Brak jest prawnych podstaw do uznawania, że niewykonanie - z różnych przyczyn - nakazu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego/rodzinnego/ oznacza,że podanie strony nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i należy je pozostawić bez rozpoznania bądź, jak przyjął to organ I instancji, odstąpić od rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku okresowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji odstępowania od rozpatrzenia sprawy po wniesieniu podania, spełniającego wymogi ustawowe, w sytuacji gdy powodem nierozpatrzenia sprawy jest niemożność wykonania przez organ ustawowego obowiązku także z uwagi na działanie lub brak działania strony. W sytuacji gdy decyzja odmowna też może być wydana dopiero po przeprowadzeniu wywiadu, brak możliwości przeprowadzenia wywiadu prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Zważywszy, że decyzja z dnia 30 czerwca 1998 r. i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzje te należało uchylić a uiszczony wpis zwrócić/art. 55 ust. 1/.