OSA 1/99

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "Ursynów" w W. na uchwałę Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 1998 r. (...) w przedmiocie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "Ursynów" w W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Zarządu m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1998 r. (...) w sprawie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków upatrując podstawy do wniesienia skargi w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Strona skarżąca podniosła, iż stosownie do przepisu par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716 ze zm./ opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustala rada gminy w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych. W myśl przepisu par. 6 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się odpowiednio do zadań wykonywanych przez związki komunalne oraz m.st. Warszawa oraz w ramach porozumień komunalnych. Zaskarżona uchwała została zatem wydana przez organ do tego nie uprawniony. Zarząd m.st. Warszawy powołał się na przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ uznając, iż stanowi on podstawę do wydania kwestionowanej uchwały przez ten organ, podczas, gdy stosownie do jego treści do czasu utworzenia związków komunalnych dobrowolnych lub w trybie art. 6 ust. 3 /związki obligatoryjne tworzone przez Radę Ministrów na wniosek Rady m.st. Warszawy/ przedsiębiorstwa, zakłady lub inne jednostki organizacyjne byłego Związku dzielnic - gmin Warszawy są podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy, co nie stanowi umocowania do wydawania przez Zarząd uchwał w sprawie ustalenia opłat. W ocenie strony skarżącej zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Warszawa jest związkiem komunalnym w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Związek ten tworzą gminy warszawskie wymienione w ustępie 2 i 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i art. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy mienie byłego Związku dzielnic - gmin Warszawy, w tym Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji stało się mieniem miasta stołecznego Warszawy. W tej sytuacji opłaty za wodę powinny być ustalane przez Radę miasta stołecznego Warszawy a nie przez Zarząd. Pismem z dnia 19 lutego 1998 r. strona skarżąca wezwała Zarząd m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia spowodowanego kwestionowaną uchwałą. Zarząd m.st. Warszawy uchwałą z dnia 24 marca 1998 r. oddalił zarzuty podniesione przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszeń. W odpowiedzi na skargę Zarząd m.st. Warszawy podniósł, iż skarżąca Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "Ursynów" nie ma interesu prawnego, który zostałby naruszony kwestionowaną uchwałą, bowiem jest ona adresowana wyłącznie do przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji "jako akt o charakterze dyrektywnym". Podmioty takie jak skarżąca Spółdzielnia, których stosunki z przedsiębiorstwem wodociągów i kanalizacji mają charakter cywilnoprawny w świetle cytowanego w odpowiedzi na skargę orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są legitymowane żadnymi przepisami prawa materialnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów w dniu 14 października 1998 r. podjął postanowienie o wystąpieniu do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o przekazaniu rozpoznania sprawy składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec występujących w sprawie poważnych wątpliwości prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uchwała Zarządu m.st. Warszawy z dnia 24 marca 1998 r. jako podstawę prawną do jej wydania powołuje przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zwana dalej ustawą warszawską oraz przepisy par. 3 ust. 1 pkt 1 i par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. Uchwała ustala opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za odbiór ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców. Skarga na tą uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawy o samorządzie gminnym/, przez podmiot zewnętrzny, korzystający z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Aby ustalić czy dopuszczalna jest w niniejszej sprawie skarga wniesiona w powyższym trybie konieczne jest w pierwszym rzędzie dokonanie oceny charakteru zaskarżonej uchwały, to jest czy jest to uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to budziło wątpliwości. Jednakże coraz częściej w różnego rodzaju sprawach należących do zadań własnych gminy o charakterze działań publicznych realizowanych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wynika to z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/, postanowień Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r., III RN 41/97 /OSNAPU 1998 nr 6 poz. 171/, z dnia 3 września 1997 r., III RN 52/98 i III RN 53/98 /nie publikowane/ oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98 /ONSA 1998 nr 4 poz. 109/. Można zatem przyjąć, że już od wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, z uwagi na art. 20 ust. 3 tej ustawy, a następnie od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec jej unormowań zawartych w szczególności w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 /prawo do sądu/, art. 184 /sądowa kontrola administracji/, jak też określenia charakteru zadań samorządu terytorialnego /art. 163, art. 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1/, w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./, ze względu na uregulowania zawarte w przepisach art. 1 i 4 ust. 1 pkt 2 wskazuje na to, iż sprawy ustalania przez organy gmin cen i opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmując w związku z powyższym, iż zaskarżona uchwała Zarządu m.st. Warszawy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy uznać że skarżąca Spółdzielnia, jako podmiot korzystający z urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz odbioru ścieków i ponoszący z tego tytułu opłaty ustalone zakwestionowaną uchwałą, ma interes prawny wymagany do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga jest więc dopuszczalna. Przechodząc do rozpoznania sprawy w wyniku wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, konieczne jest rozważenie, czy zaskarżona uchwała została wydana przez uprawniony do tego organ, a następnie, czy znajduje ona umocowanie w odpowiednich przepisach prawa materialnego. Uchwała została wydana przez Zarząd m.st. Warszawy i dotyczy opłat za korzystanie z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych eksploatowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, które nie są własnością /mieniem/ miasta stołecznego Warszawy jako związku komunalnego gmin warszawskich w rozumieniu art. 64 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do przepisów art. 5 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy warszawskiej w celu wykonywania zadań publicznych, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla całego miasta stołecznego Warszawy lub dla kilku gmin warszawskich, gminy warszawskie mogą tworzyć związki komunalne albo Rada Ministrów na wniosek Rady m.st. Warszawy może utworzyć obligatoryjne związki komunalne gmin warszawskich. Do utworzenia takich związków komunalnych gmin warszawskich jednak nie doszło. Jednocześnie należy przyjąć, że urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne, jako niepodzielne składniki mienia służące realizacji zadań publicznych o charakterze infrastrukturalnym mającym znaczenie dla całego miasta lub kilku gmin, są wspólną własnością właściwych gmin warszawskich z mocy przepisu art. 37 ust. 2 ustawy warszawskiej. Skarżąca Spółdzielnia twierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana przez organ niewłaściwy, to jest Zarząd m.st. Warszawy i wskazuje jako organ właściwy do wydania uchwały Radę m.st. Warszawy. Z żadnego przepisu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie wynika, aby Rada m.st. Warszawy miała uprawnienia władcze, stanowiące w stosunku do mienia, będącego wspólną własnością gmin warszawskich. Jest ona organem stanowiącym i kontrolnym wyłącznie miasta stołecznego Warszawy /art. 7 ust. 1ustawy warszawskiej/. W razie utworzenia związku komunalnego gmin warszawskich organem stanowiącym i kontrolnym takiego związku jest zgromadzenie związku /art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ustawy warszawskiej/. Tym samym stanowisko, że organem właściwym do wydania zaskarżonej uchwały była Rada m.st. Warszawy należy uznać za błędne. W związku z tym należy rozważyć, czy do wydania zaskarżonej uchwały był właściwy Zarząd m.st. Warszawy. W uchwale tej podstawy do jej wydania przez Zarząd m.st. Warszawy upatruje się w przepisie art. 37 ust. 4 ustawy warszawskiej. Na mocy art. 35 ustawy warszawskiej zniesiono dotychczasowe dzielnice gminy m.st. Warszawy oraz dotychczasowy związek dzielnic - gmin Warszawy, a równocześnie z mocy art. 1 tej ustawy utworzone zostało miasto stołeczne Warszawa, jako związek komunalny w rozumieniu art. 64 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie ustawa przewiduje utworzenie związków komunalnych dobrowolnych /art. 6 ust. 1 ustawy warszawskiej w związku z art. 64 ust. 1 i następne ustawy o samorządzie gminnym/ lub związków komunalnych o charakterze obligatoryjnym /art. 6 ust. 3 ustawy warszawskiej/. W razie utworzenia związku komunalnego gmin warszawskich organem stanowiącym i kontrolnym takiego związku jest zgromadzenie związku, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ustawy warszawskiej. Do czasu utworzenia związku komunalnego w celu zarządzania mieniem stanowiącym wspólną własność gmin warszawskich, które służy realizacji zadań publicznych o charakterze infrastrukturalnym, według art. 37 ust. 4 ustawy warszawskiej przedsiębiorstwa, zakłady lub inne jednostki organizacyjne dawnego Związku dzielnic - gmin Warszawy są podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy. Z unormowań tych wynika, że w zakresie wykonywania zadań publicznych związanych ze wspólnym mieniem gmin warszawskich, mających znaczenie dla całego m.st. Warszawy lub kilku gmin warszawskich, organem samorządu, w tym także organem stanowiącym, jest do czasu utworzenia związków komunalnych Zarząd m.st. Warszawy. W zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej wydania, poza art. 37 ust. 4 ustawy warszawskiej, powołane zostały przepisy par. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. Zagadnienie zgodności przepisów par. 3 powołanego rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 107 ust. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, w odniesieniu do zbiorczych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych stanowiących własność gminy, podejmował już Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie /wyrok z dnia 26 stycznia 1999 r., SA/Rz 519/98/ i stwierdził, że ten przepis rozporządzenia został wydany poza zakresem powyższego upoważnienia. Wcześniej kwestię tę podniósł także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 1997 r., I SA/Łd 924/96 w odniesieniu do par. 11 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. Aktualnie zagadnienie to zostało przesądzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. U 3/98, stwierdzającym, że par. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996 r. jest niezgodny z art. 107 ust. 3 pkt 3 prawa wodnego, ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie to dotyczy unormowania kwestii opłat jedynie co do urządzeń stanowiących własność Skarbu Państwa, rozumianego jako struktura administracji rządowej wraz z jednostkami jej podległymi. Objęcie zakresem rozporządzenia także własności jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że także przepisowi par. 6 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996 r. należy zarzucić niezgodność z zakresem upoważnienia ustawowego. Z powyższego wynika, że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy par. 3 i par. 6 cyt. rozporządzenia, nie mogły stanowić prawidłowej podstawy prawnej do jej wydania. Nie oznacza to jednak braku w ogóle podstawy prawnej do ustalania przez organy gmin opłat za pobór wody i odbiór ścieków przy wykorzystaniu gminnych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Według art. 1 tej ustawy określa ona zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Według przepisów art. 4 i 5 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona m.in. do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, z tym że uprawnienia te może powierzyć zarządowi gminy. Uprawnienia te odnoszą się odpowiednio do wykonywania tych zadań przez związki międzygminne /komunalne/, przez miasto stołeczne Warszawa oraz w ramach porozumień komunalnych. Ponadto z przepisów tej ustawy, w szczególności art. 2 i art. 10 wynika, że jej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 odnosi się także do spółki prawa handlowego. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest niewątpliwe, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadania o charakterze użyteczności publicznej wykonywane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadań tych dotyczy zatem także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Pozostaje do oceny zagadnienie, czy samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej wydania uchwały przez organ samorządu terytorialnego, jest uchybieniem tej rangi, że zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia o jej niezgodności z prawem, mimo, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał. Zdaniem składu orzekającego nie zawsze jest to uchybienie tej rangi, które samo przez się musi prowadzić do takich skutków. Zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, w szczególności, czy miało ono i jaki wpływ na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu. To zagadnienie w niniejszej sprawie wiąże się z tym, że przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 grudnia 1996 r. wprost określają /w stosunku do urządzeń gminnych - określały/ przesłanki, kryteria, sposób ustalania wysokości opłat za wodę i za ścieki w danym okresie. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ani żaden inny przepis tej ustawy, jak i ustawy o samorządzie gminnym, nie określa wprost tych kryteriów. Powyższe zagadnienie wiąże się także z kwestią kryteriów kontroli sądowej uchwały, wydanej w przedmiocie cen lub opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków, dla której podstawę prawną stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wydanie zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów rozporządzenia, które nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie skutkuje stwierdzeniem, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, tym bardziej że rozporządzenie to określa przesłanki ustalania przedmiotowych opłat, czego nie czyni ustawa o gospodarce komunalnej. Wprawdzie od dnia podjęcia uchwały upłynął już jeden rok, to jednak, skoro uchwała nie została przedłożona wojewodzie, stosownie do art. 90 w zw. z art. 99 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy nie stosuje się. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 24 ustawy o NSA jak w sentencji wyroku.