I SA 2280/98

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jerzy Nowak Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Gabriela Kieś po rozpoznaniu w dniu 6 maja 1999 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] października 1998 r. 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Z. F. kwotę 10 /dziesięciu/ złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 1998 r., którym odmówił potwierdzenia równoważności tytułu naukowo-pedagogicznego docenta uzyskanego przez Z. F. w Czechosłowacji w 1988 r. ze stanowiskiem naukowym docenta istniejącym w Polsce do 1990 r. W uzasadnieniu obu aktów stwierdzono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Czechosłowackiej Republiki Socjalistycznej w sprawie równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i CSRS z 16 grudnia 1987 r. (zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów nr 18/89 z 20 lutego 1989 r.) uznaje się za równoważne dokumenty o mianowaniu na stanowisko naukowe docenta wydawane w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i dokumenty o nadaniu tytułu naukowo-pedagogicznego i artystyczno-pedagogicznego "docent" wydawane w Czechosłowackiej Republice Socjalistycznej. Jednakże z dniem wejścia w życie ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz U nr 65, poz. 385) przestało w Polsce istnieć stanowisko naukowe docenta. Skoro w dacie złożenia wniosku przez Z. F. (10 marca 1991 r.) stanowisko naukowe docenta w Polsce nie istniało, to nie było podstawy prawnej do wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego w Czechosłowacji tytułu naukowo-pedagogicznego "docenta". W skardze do NSA Z. F. kwestionuje powyższe rozstrzygnięcie stwierdzając, że ze stosownym wnioskiem wystąpił znacznie wcześniej, w czasie kiedy stanowisko naukowe docenta w Polsce istniało. Powinien zatem mieć do niego zastosowanie art. 188 ust. 5 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym nauczyciele akademiccy, zajmujący stanowiska naukowe docentów przed wejściem w życie tej ustawy zachowują je nadal. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie. Po pierwsze stwierdził, że pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym docent był stanowiskiem, które obejmował nauczyciel akademicki w drodze mianowania, w trybie określonym w tej ustawie, w konkretnej szkole wyższej, przy czym podkreślił, że uzyskanie stopnia naukowego doktora habilitowanego nie powodowało automatycznego mianowania na to stanowisko. Postanowienia art. 4 cyt. wcześniej Porozumienia nie mogły więc stanowić podstawy do zatrudnienia skarżącego na stanowisku docenta, albowiem w dokumentacji, którą posiada Ministerstwo, nie ma wniosku rektora złożonego ze wskazanymi wcześniej wymogami ustawowymi. Sądzić zatem należy, że wniosek taki nie został przedłożony. Po drugie, postanowienia art. 4 ust. 1 Porozumienia między Rządem PRL i Rządem CSRS mają zastosowanie jedynie do takich sytuacji, w których osoba pozostająca w stosunku pracy w szkole wyższej lub placówce naukowo-badawczej w jednej z umawiających się stron podejmuje okresowe zatrudnienie w jednostce organizacyjnej drugiej umawiającej się strony - na podstawie porozumienia jednostki w kraju macierzystym i w kraju przyjmującym. Po trzecie wreszcie, aktualnie obowiązująca ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewiduje zatrudniania nauczycieli akademickich na stanowisku docenta, a art. 188 ust. 5 tej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do tych nauczycieli, którzy zostali mianowani na to stanowisko przed wejściem w życie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po pierwsze, rozpoznając niniejszą skargę, należało wyraźnie odróżnić sprawę mianowania na stanowisko docenta w polskiej szkole wyższej od sprawy potwierdzenia równoważności tytułu naukowo-pedagogicznego docenta uzyskanego w Czechosłowacji ze stanowiskiem naukowym docenta istniejącym w Polsce do 1990 r. Pierwsza z nich jest rozstrzygana w drodze decyzji, druga natomiast - w drodze zaświadczenia lub postanowienia o odmowie jego wydania. Przedmiotem rozważań Sądu objętych niniejszym orzeczeniem jest tylko ta druga sprawa, albowiem jej dotyczyły zaskarżone postanowienia Ministra Edukacji Narodowej. W myśl art. 51 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz U nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd ten nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA. Po drugie skarga jest zasadna. Zaświadczenie można określić jako urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 k.p.a.). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż jest to środek dowodowy zaliczany - w kategoriach prawnych form działania administracji - do czynności materialnotechnicznych tworzących określone skutki prawne drogą faktów - por. np. M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, z. 1, s. 45. Wszczęcie postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń następuje zawsze na żądanie uprawnionego podmiotu. Przy tym podmiotem tym jest osoba, która ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie i może być spowodowana różnymi przyczynami. Przykładowo, zainteresowany nieprzekonywająco uprawdopodobnił swój interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia, jego żądanie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, którym dysponuje organ administracji publicznej, względnie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 220 k.p.a. Natomiast Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał okoliczności, które w świetle obowiązujących przepisów nie są przyczynami odmowy wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z żądaniem wydania zaświadczenia, o czym świadczy pismo z 7 lipca 1987 r. będące w swej istocie uzupełnieniem żądania wydania zaświadczenia (k. nr 5 akt sądowych). Jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego równoważność tytułu naukowo-pedagogicznego docenta uzyskanego przez niego w Czechosłowacji w 1988 r. ze stanowiskiem naukowym docenta istniejącym w Polsce do 1990 r. jest oczywisty. Minister Edukacji Narodowej dysponuje również niezbędnymi materiałami do rozstrzygnięcia tej kwestii. Wreszcie, nie zachodzą przyczyny wymienione w art. 220 k.p.a. Zaprezentowana w odpowiedzi na skargę wykładnia art. 4 ust. 1 Porozumienia, zgodnie z którą ma on zastosowanie jedynie do takich sytuacji, w których osoba pozostająca w stosunku pracy w szkole wyższej lub placówce naukowo-badawczej w jednej z umawiających się stron podejmuje okresowe zatrudnienie w jednostce organizacyjnej drugiej umawiającej się strony - na podstawie porozumienia jednostki w kraju macierzystym i w kraju przyjmującym, jest błędna. Jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej mówi, że nie można nadawać identycznym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia, o ile z tego aktu nie wynikają wskazówki, pozwalające na takie różne rozumienie tych samych sformułowań poszczególnych norm - W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 401. W powoływanym Porozumieniu artykuły 1-4 zaczynają się od równokształtnych zwrotów "uznaje się za równoważne". Gdyby przyjąć punkt widzenia MEN, to np. art. 3 stanowiący o równoważności dokumentów o nadaniu stopni naukowych wydanych w PRL i CSRS miałby zastosowanie jedynie do takich sytuacji, w których osoba, której nadano stopień naukowy "doktora" ("kandidata vied") w Państwie jednej z umawiających się stron podejmuje okresowe zatrudnienie w jednostce organizacyjnej drugiej umawiającej się strony - na podstawie porozumienia jednostki w kraju macierzystym i w kraju przyjmującym. Jest to wykładnia oczywiście błędna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.