II SA/Ka 1842/97

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusława Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z 30 września 1997 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Decyzją z 7 sierpnia 1997 r. (...), wydaną na wniosek Haliny i Kazimierza O., Prezydent Miasta (...) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-handlowego na działce nr 4/1 położonej w C. przy ul. B. Decyzję wydano z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania miasta C., zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z 28 czerwca 1979 r. (...), zmienionego uchwałą Rady Miasta C. z 27 października 1994 r. (...) /Dz.Urz. Województwa C. 1994 nr 21 poz. 150/. Powyższa decyzja - poza wskazaniami rodzaju inwestycji - określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /w strefie 20.06-5 zabudowy ekstensywnej, z dominującą funkcją domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych oraz usług/, warunki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych /konieczność uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie nadzoru sanitarnego/, warunki w zakresie infrastruktury technicznej, ponadto potrzebę opracowania koncepcyjnego projektu zagospodarowania działki i ograniczenia inwestycji do rozbudowy baru w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Załącznik do decyzji określa linię rozgraniczającą teren inwestycji, zastrzeżono, iż decyzja nie narusza interesów osób trzecich i jest ważna do 31 grudnia 1999 r. W odwołaniu Bogusław Z., właściciel sąsiedniej działki, zakwestionował stanowisko organu o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że zapis planu, ze względu na dominującą funkcję domów jednorodzinnych, nie obejmuje na tym terenie usług, powodujących uciążliwości dla mieszkańców okolicznych domów /hałas, zanieczyszczenie powietrza przez poruszające się samochody/. W ocenie odwołującego się, obiekty usługowe, w których organizowane są przyjęcia okolicznościowe i dyskoteki, powinny być lokalizowane w oddaleniu od budynków jednorodzinnych. Ponadto stwierdził, że inwestorzy legitymują się dotychczas jedynie pozwoleniem na użytkowanie istniejącego budynku jako pijalni piwa, tymczasem zaskarżona decyzja określa inwestycję jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego baru, który w rzeczywistości użytkowany jest jako drink-bar i lokal organizujący przyjęcia okolicznościowe. Stanowi to niewątpliwie samowolę budowlaną. Odwołujący się zarzucił wreszcie, że realizacja tej inwestycji uniemożliwi mu w przyszłości wybudowanie na swojej działce budynku mieszkalnego, nie wyobraża sobie bowiem sąsiedztwa z uciążliwym obiektem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) nie uwzględniło odwołania i decyzją z 30 września 1997 r. (...), na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium nie podzieliło przede wszystkim zarzutu, że inwestycja pozostaje w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestorów znajduje się na terenie zabudowy ekstensywnej, z dominującą funkcją domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych i usług. Na wymienionym obszarze obowiązuje wymóg ograniczenia wysokości projektowanej zabudowy kubaturowej do trzech kondygnacji oraz zapewnienia na własnej działce 50 procent potrzeb parkingowych, na co wskazano w decyzji. Wbrew więc zarzutowi odwołującego się, planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 43 ustawy, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zauważyło, że decyzja nie upoważnia inwestorów do rozpoczęcia robót, stanowi jedynie promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów /niebezpieczeństwa zwiększenia hałasu, popełnionej samowoli/, Kolegium wyjaśniło, że okoliczności te mogą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach przez właściwy organ. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusław Z. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z powodu niezgodności z prawem. Skarżący w całości ponowił swoje zarzuty zawarte w odwołaniu, mające świadczyć o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszeniu jego interesu prawnego przez znoszenie przez niego istnienia uciążliwego obiektu oraz utrudnienia w zagospodarowaniu własnej działki. Wyraził zapatrywanie, że uciążliwości związane z hałasem, zakłóceniem ciszy nocnej i zanieczyszczeniami nie zamkną się w granicach działki inwestorów. Ponadto zarzucił, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do pomniejszenia wartości jego nieruchomości, co jest sprzeczne z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zaś stanowisku organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy. Na poparcie twierdzeń, iż planowana inwestycja utrudni prawidłowe zagospodarowanie jego działki i będzie powodowała uciążliwości przedłożył decyzję Prezydenta Miasta (...) z 5 grudnia 1997 r., ustalającą, na jego wniosek, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na działce nr 5/1 przy ul. B. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zainteresowana Helena O. również domagała się oddalenia skargi, wyjaśniając, iż inwestycja obejmuje jedynie rozbudowę istniejącego budynku, przez wykonanie jednego pomieszczenia na parterze. W tym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy/. Ta funkcja decyzji, tj. zgodność z miejscowym przepisem planistycznym, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu /art. 43 ustawy/, z drugiej zaś - sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność /art. 16 pkt 1 i art. 34 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji/. Trzeba więc rozważyć przede wszystkim, czy planowana przez inwestorów rozbudowa istniejącego na działce nr 4/1 budynku nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Jak wynika z wypisu tekstu planu wraz z częścią graficzną, powyższa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 20.06-5 jako strefa zabudowy ekstensywnej, z funkcją dominującą domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne, usługi. Dalsze zapisy tej jednostki strukturalnej precyzują intensywność, wysokość zabudowy oraz maksymalną powierzchnię zabudowy działki, a ponadto konieczność "przedstawienia władzy budowlanej" uszczegółowionych rozwiązań planistycznych, z uwagi na zapewnienie ochrony widokowej wzgórza jasnogórskiego oraz ochronę poziomu wodonośnego obszaru czwartorzędowego /ustalenia szczegółowe 3.1.3.b i 2.1.2.3., które obowiązują dla strefy zabudowy ekstensywnej/. Należy zgodzić się z poglądem orzekających w sprawie organów, że realizacja przedmiotowej inwestycji, zważywszy na podane ustalenia planu, nie jest sprzeczna z gminnym przepisem planistycznym. Dla strefy zabudowy ekstensywnej jako dominującą funkcję przewidziano nie tylko zabudowę mieszkaniową /domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi/, ale również zabudowę z przeznaczeniem wykonywania usług. Wbrew zarzutowi skarżącego, interpretacja zapisu planu nie prowadzi do wniosku, że określenie "usługi" obejmuje wyłącznie usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, w postaci zakładów krawieckich, szewskich, małych punktów sprzedaży towarów czy też naprawy sprzętu gospodarstwa domowego. Nie wynika to bowiem z normatywnych postanowień planu miejscowego, który w omawianej strefie zabudowy ekstensywnej w równym znaczeniu jako dominującą funkcję przewiduje zabudowę mieszkaniową /z wyłączeniem wielomieszkaniowych domów/ oraz usługi. Zarzuty skarżącego w tej części należy uznać jako prezentowanie subiektywnego przekonania o planistycznym przeznaczeniu terenu, na którym zamieszkuje. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób, jednak każdy ma również prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, tyle tylko, że uprawnienia tych osób mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego /art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 33 ustawy/, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności /art. 140 kodeksu cywilnego/, co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Zaskarżona decyzja, wbrew argumentacji skarżącego, zawiera wszystkie wymogi wynikające z art. 42 ust. 1 ustawy, które praktycznie przesądzają o ukształtowaniu projektowanej inwestycji w sposób wiążący uczestników procesu budowlanego oraz organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja nie ogranicza się tylko do przedstawienia ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale określa warunki wynikające z tych ustaleń co do zachowania parametrów zabudowy i zagospodarowania działki, dostosowania rozbudowy do formy architektonicznej zabudowy, potrzebę opracowania przez projektanta koncepcji zagospodarowania całej działki, przy uwzględnieniu szczegółowych wymogów wynikających z planu. Określone zostały również warunki w zakresie obsługi technicznej, warunki wynikające z przepisów art. 3 i art. 34 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /wymóg uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie higieniczno-sanitarnym/, przepisów techniczno-budowlanych /wymóg uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę w granicy/. Decyzja określa wreszcie jej ważność, a załącznik do niej wyznacza linię rozgraniczającą teren inwestycji. W myśl art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Uregulowanie to urzeczywistnia zasadę, że interes tych osób powinien być chroniony w toku całego procesu inwestycyjnego, w tym także już na wstępnym jego etapie, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na względzie, nie można w pełni zaakceptować stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania stanowi jedynie promesę /po dokonaniu oceny zgodności inwestycji z gminnym przepisem planistycznym/, pozwalającą inwestorowi na ubieganie się o udzielenie pozwolenia budowlanego. Jednak, w ocenie Sądu, wskazane w decyzji wymagania, jakie powinien spełniać inwestor i projektant budowy, dostatecznie chronią interes skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki na etapie niniejszego postępowania. Organ podejmujący decyzję, określając te wymagania, miał bowiem na uwadze charakter i usytuowanie planowanej rozbudowy oraz istniejącą zabudowę na działce skarżącego, wreszcie potrzebę zachowania warunków sanitarno-higienicznych. Ochrona usprawiedliwionych interesów skarżącego, w tym szczególnie akcentowana kwestia uciążliwości, znajdzie pełną konkretyzację za etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Projekt budowlany musi zaś spełniać wszystkie wymagania określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a tymi wymogami - na co już wskazano - związani są nie tylko uczestnicy procesu budowlanego, ale również organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostają dalsze zarzuty skarżącego. Jeśli istniejący budynek zainteresowanych użytkowany jest niezgodnie z przepisami, zagadnienie to może być przedmiotem oddzielnego postępowania, co trafnie zauważył organ, którego decyzję zaskarżono. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.