II SA/Ka 1769/97

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Sygn. akt II SA/Ka 1769/97 dnia 23 września 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA: Antoni Bromer Łucja Franiczek /spr./ Protokolant: Urszula Smykała po rozpoznaniu w dniu 23 września 1999 r. sprawy ze skargi J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 października 1997 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste 1/ uchyla zaskarżoną decyzję 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 130 /sto trzydzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE --- Na mocy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1974 r. Rep. (...), M. N., K. B., J. N., I. R. i mał. A. R. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr 3775/176, 3777/176, 3779/176, 432/176, 949/179, 950/176, 951/176 mapy 3, obrębu R. o łącznej powierzchni 15,28 arów - z przeznaczeniem pod budynek usług socjalno-technicznych. Decyzją z dnia 21 października 1987 r. Nr (...) Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w R. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste M. R. S. M. w R. na okres 99 lat działek budowlanych, m. in. wyżej opisanych z mocy art. 20 i 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. Nr 22, poz. 99/. W uzasadnieniu decyzji podano, że działki przeznaczone zostały pod budowę zespołu mieszkalno-usługowego zgodnie z decyzją nr (...) z dnia 30 grudnia 1985 r. Wnioskiem z dnia 15 października 1995 r., uzupełnionym dalszymi pismami, J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W., domagali się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na przeznaczenie działek na inny cel niż określony w umowie nabycia ich na rzecz Państwa, co ich zdaniem stanowi rażące naruszenie prawa własności gwarantowanego umowami międzynarodowymi, jak i rażąco narusza powinności z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Decyzją z dnia 22 września 1997 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji stojąc na stanowisku, iż przepis art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U.Nr 30, poz. 127 z 1991 r. ze zm./, poza dyspozycją zawierającą generalny zakaz wykorzystania /użycia/ nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przewiduje bezpośrednich sankcji w razie naruszenia tego zakazu. Sankcji tego rodzaju nie ma również w innych przepisach ustawy, stąd też zastosowane mogą być jedynie sankcje pośrednie, a mianowicie obowiązek zwrotu na wniosek wywłaszczonej nieruchomości z art. 69 ustawy. W tym względzie SKO powołało się pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 6 września 1994 r. IV SA 1041/93 /ONSA nr 2/1996 poz. 61/. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zawarte w decyzji stanowisko narusza prawo materialne oraz zasady praworządności i poczucie sprawiedliwości, a także zasadę ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia 22 września 1997r., podtrzymując dotychczasową argumentację. W skardze do Sądu Administracyjnego J. N., U. R., D. R., I. B. i M. W. domagali się uchylenia decyzji SKO oraz stwierdzenia nieważności decyzji z 21 października 1987 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ze względu na ujemne skutki społeczno-gospodarcze dla skarżących. Zdaniem skarżących, zaniechanie obowiązku zwrócenia się w kwestii zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości uchybiało fundamentalnej zasadzie ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji. Doszło też do uchybienia powinności art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez zaniechanie w decyzji z dnia 21.10.1987 r. odpowiedniego określenia obowiązków podmiotowi, któremu przekazano wywłaszczoną nieruchomość. Nie zapewniono też skarżącym prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art. 10 kpa/ i nie powiadomiono ich o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 kpa/. Wskutek bezprawnych działań skarżący doznali szkody przez obniżenie wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia do dnia zwrotu nieruchomości wskutek wyburzenia większości budynków na podstawie decyzji z 21.10.1987 r. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zainteresowana R. S. M. w R. wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednak nie z przyczyn w niej zawartych. Działając z urzędu Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że dla oceny, czy decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, a nie - w dacie orzekania o wniosku w tym względzie. Stosownie do treści art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. Nr 22, poz. 99/ - w brzmieniu pierwotnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 21 października 1987 r. o oddaniu spornych działek w użytkowanie wieczyste M. R. S. M. w R. - nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 tejże ustawy z braku zgody poprzedniego właściciela lub następcy prawnego. Treść powołanego przepisu jest odmienna od brzmienia analizowanego przez organ orzekający art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązujący pierwotnie przepis art. 50 ust. 5 cyt. ustawy rodził bowiem obowiązek po stronie organu administracji zwrócenia się do właściciela lub jego następcy prawnego o zgodę na zwrot nieruchomości przed jej użyciem na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie, a dopiero brak takiej zgody umożliwiał zmianę przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż działania takie nie zostały podjęte przez organ administracji przed wydaniem decyzji z dnia 21 października 1987 r. Zdaniem Sądu, nie doszło jednak do jakościowej zmiany celu uzasadniającego wywłaszczenie spornej nieruchomości. Pojęcie „cel uzasadniający wywłaszczenie”, jest bowiem szersze od sformułowania „cel określony w decyzji o wywłaszczaniu” o którym mowa w art. 47 ust. 4 powołanej ustawy. Celem uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości w świetle treści aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1974 r., była budowa budynku usług socjalno-technicznych. Tymczasem decyzja z dnia 21 października 1987 r. dotyczyła oddania w użytkowanie wieczyste szeregu działek, nie tylko wymienionych w tym akcie, a stanowiących współwłasność skarżących bądź ich poprzedników prawnych. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przeznaczenie działek pod budowę zespołu mieszkalno-usługowego, co nie stoi w sprzeczności z celem uzasadniającym wywłaszczenie spornej nieruchomości. Stąd też nie sposób podzielić zarzutu o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na inny cel, niż określony w umowie nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Organ, którego działanie zaskarżono, nie odniósł się jednak do dalszej kwestii, a mianowicie nie wyjaśnił, czy sporne działki w dacie wydania decyzji o oddaniu ich w użytkowanie wieczyste były zabudowane budynkami i urządzeniami. Na taką okoliczność powołali się skarżący w piśmie z 7 grudnia 1995 r., uzupełniającym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc iż przedmiotem zbycia nie mógł być grunt znajdujący się w zarządzie i użytkowaniu ODIM i do tego zabudowany budynkami i infrastrukturą, podczas gdy w umowie zbycia użytkowania wieczystego przekazało na rzecz MRSM grunty niezabudowane. W akcie notarialnym z dnia 30 grudnia 1974 r. wymieniono szereg budynków i urządzeń, znajdujących się na spornych działkach. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że jeszcze w 1991 r. toczyła się sprawa o pozwolenie na rozbiórkę budynku - oficyny /pozwolenie uchylono decyzją W. K. z dnia 4 listopada 1991 r. nr (...). Wydaje się więc niewątpliwe, że w dacie wydania decyzji o oddaniu spornych działek w użytkowanie wieczyste były one zabudowane budynkami i urządzeniami technicznymi, podczas gdy kwestionowana decyzja stanowi o oddaniu w użytkowanie wieczyste działek budowlanych, przez co należy rozumieć jedynie grunt. Tymczasem z mocy art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /w pierwotnym brzmieniu ustawy/, oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następowało z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń /analogiczne unormowanie w art. 20 ustawy po zmianach ustawy/, zaś w świetle art. 22 ust. 2 tejże ustawy w przypadku spółdzielni mieszkaniowych budynki mogły być sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste w zależności od potrzeb statutowych, przy czym art. 45 ust. 2 ustawy regulował sposób ustalania ceny budynków do rozbiórki. Zawarcie umowy notarialnej poprzedzało wydanie decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia /art. 35 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu/. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy chodzi o grunt zabudowany, bez równoczesnej sprzedaży budynków lub ich oddaniu w użytkowanie wieczyste /w przypadku spółdzielni mieszkaniowych/, a zatem z pominięciem rozstrzygnięcia co do bytu prawnego budynków i urządzeń, rażąco naruszało przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 21 października 1987 r. Chodzi w tym wypadku o tak poważne naruszenie prawa, którego ocena skutków społeczno-gospodarczych wskazuje na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności, na co słusznie powołują się skarżący zarzucając, iż wydanie decyzji umożliwiło nielegalną rozbiórkę budynków i urządzeń. Wymogi decyzji o sprzedaży lub oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste regulował w dacie jej wydania § 24 rozp. Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów... /Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm./, stanowiąc m.in. wymóg dokładnego określenia gruntu wg oznaczeń zawartych w ewidencji gruntów. Z tych też względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W świetle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, kompetencje Sądu są wyłącznie kasatoryjne, stąd też mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, objętej wnioskiem, czego domagali się skarżący. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pod kątem wyżej naprowadzonych okoliczności należy także rozważyć występowanie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Orzeczenie Sądu Administracyjnego oparto na przepisach art.22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego rozstrzygnięto po myśli art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA.