II SAB/Ka 13/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fabryki Zmechanizowanych Obudów Ścianowych "F." SA na bezczynność Wojewody Śl. w przedmiocie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska - zobowiązuje Wojewodę Śl. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty odsetek z tytułu nadpłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego; (...). Decyzją z dnia 8.04.1998 r. (...) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 15 kwietnia 1993 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska na terenie województwa K. ze 100 procent zniżką. Stwierdzenie nieważności było konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r., którym uchylono 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245/ jako niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 8 kwietnia 1998 r. stwierdzającej nieważność decyzji w części dotyczącej opłaty za składowanie odpadów przez skarżącą Fabrykę Zmechanizowanych Obudów Ścianowych "F." SA w okresie od 1.01.1992 r. do 10.11.1992 r. powstała nadpłata w wysokości 668 zł. Wojewoda K. zaliczył tę nadpłatę na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty opłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 r. (...). W dniu 6.05.1998 roku skarżąca Fabryka wniosła o zwrot należnych jej nadpłat wraz z odsetkami za zwłokę, a po otrzymaniu pisma Wojewody z dnia 29 maja 1998 roku informującego o zaliczeniu nadpłaty na poczet odsetek za zwłokę i o możliwości dochodzenia odsetek za zwłokę od tej nadpłaty w trybie art. 160 Kpa od Ministra Ochrony Środowiska, pismem z dnia 17.06.1998 roku zażądała od Wojewody wypłacenia odsetek za zwłokę w wysokości odsetek należnych z tytułu nieterminowej zapłaty zobowiązań podatkowych lub wydania decyzji odmownej. Zdaniem Fabryki zgodnie z art. 330 - ordynacji podatkowej kwestie odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu nadpłaty regulują przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Oprocentowanie to powstaje z mocy samego prawa i jest niezależne od roszczenia odszkodowawczego z art. 160 Kpa. Ponieważ Wojewoda K. ani nie zwrócił żądanych odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty ani nie wydał decyzji odmownej skarżąca pismem z dnia 27.07.1998 r. złożyła zażalenie do Ministra Finansów na bezczynność organu. Do dnia 12.03.1999 r. to jest dnia złożenia skargi na bezczynność Wojewody Śl. strona skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia Ministra Finansów. W skardze do NSA Fabryka "F." domagała się zobowiązania Wojewody Śl. do wydania decyzji w sprawie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego. Zdaniem skarżącej zgodnie z wydanym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych (...) przepisy tej ustawy należy stosować także w przedmiotowej sprawie /par. 1 pkt 5 rozporządzenia/. Dodatkowo żądanie wydania stosownej decyzji skarżąca uzasadniała powołaniem się na uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 8 grudnia 1997 r. FPK 22/97 i wyroki w sprawach III SA 1578/97, SA/Kr 1998/95, SA/Kr 314/96. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śl. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody nie jest on bezczynny albowiem powstałą nadpłatę w wysokości 668 zł zaliczono na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 r. o czym został poinformowany pismem z dnia 29.05.1998 r. W tym samym piśmie pouczono skarżącego o sposobie dochodzenia wypłaty odsetek za zwłokę od nadpłaty w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji - wskazując na tryb przewidziany art. 160 par. 1 Kpa. Ponadto w piśmie z dnia 28 maja 1998 r. poinformowano stronę że kwestię poboru i egzekwowania należności ekologicznych reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a należności te nie są zobowiązaniami podatkowymi. Wojewoda wyjaśnił nadto, że przekazał Ministrowi Finansów zażalenie skarżącej na bezczynność organu, a z kolei ten minister przekazał zażalenie do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 z zm./ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, Sąd na mocy art. 17 ustawy o NSA, rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w art. 16 ust. 1-4 ustawy o NSA. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Fabryka po zaliczeniu nadpłaty w kwocie 668 zł przez Wojewodę na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty opłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 roku, podtrzymała swoje żądanie /pismem z dnia 17.06.1998 r./ zgłoszone po raz pierwszy 6.05.1998 r. wypłacenia odsetek za zwłokę w wysokości odsetek należnych z tytułu nieterminowej zapłaty zobowiązań podatkowych lub wydania decyzji odmownej. Treść żądania strony została więc wyraźnie sprecyzowana i określała ona przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie był władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, dlatego za niezgodne z art. 61 par. 1 Kpa należy uznać - zdaniem składu orzekającego - kierowanie skarżącej na drogę postępowania przed Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w trybie art. 160 Kpa. Stosownie bowiem do art. 61 par. 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji /wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 47/. Obowiązkiem Wojewody było więc załatwienie wniosku w zakresie wskazanego w nim przedmiotu postępowania. Wojewoda jak wynika z akt sprawy, będąc właściwy w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, dokonał część czynności przewidzianych art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. /Dz.U. 1994 nr 49 196 z zm./ bowiem zaliczył skarżącej powstałą nadpłatę na poczet zaległych opłat. Nie ustosunkował się natomiast do pozostałej części żądania - w tym przypadku m odsetek od nadpłaconej kwoty. W ocenie Sądu skoro skarżąca opierała swoje żądanie konsekwentnie /mimo wskazania Wojewody na możliwość dochodzenia odszkodowania w trybie art. 160 Kpa/ na przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, to żądanie to należało rozpatrzyć na gruncie art. 86g ust. 4 tej ustawy. Samo rozstrzygnięcie o zasadności zapłaty odsetek od nadpłaconych wpłat za korzystanie ze środowiska naturalnego wymagało rozważenia przez organ orzekający szeregu zagadnień. Dopiero w konsekwencji tego procesu organ był władny załatwić złożony mu wniosek. Należało zdecydować przede wszystkim czy jest to sprawa administracyjna czy cywilna, a w tym ostatnim przypadku czy nie została przekazana do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej - art. 2 par. 3 Kpc i art. 86b ust. 1 oraz art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. O ile jest to sprawa administracyjna, podlegająca właściwości organów administracyjnych, należy rozstrzygnąć czy do zwrotu opłaty oraz oprocentowania stosuje się przepisy ogólne prawa podatkowego, czy też wyłącznie regulacje zawarte w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Rezultatem odpowiedzi na powyższe pytania mogą być różne akty administracyjne: decyzja merytoryczna - uwzględniająca wniosek lub odmawiająca zwrotu odsetek oraz decyzja o umorzeniu postępowania /formalna/. Jeden ze wskazanych aktów organ winien był wydać w terminach określonych w art. 35 Kpa. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności, która po wyczerpaniu zażalenia z art. 37 Kpa - podlega zaskarżeniu do NSA. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy nie zawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien być podjęty /T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996, str. 63/. W sprawie jest poza sporem, że Wojewoda K. w terminach wskazanych w art. 35 par. 3 Kpa, a także do dnia rozprawy, nie wydał żadnego aktu, ani nie wykonał czynności z art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w odniesieniu do żądania zwrotu odsetek. Rozpatrywana skarga została złożona na bezczynność Wojewody Śl. w warunkach obowiązywania znowelizowanego przepisu art. 86b ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Od dnia 1 stycznia 1999 r. zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - organem właściwym w sprawach opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego jest urząd marszałkowski. Problem bezczynności Wojewody Śl. należy rozważyć także w kontekście art. 19 i art. 65 par. 1 Kpa. Z mocy art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy zobowiązane są także do kontroli właściwości w toku prowadzonego postępowania. Zmiana bowiem przepisów prawnych pozbawia organ zdolności do prowadzenia postępowania. W razie takiej zmiany przepisów organ obowiązany jest umorzyć postępowanie /art. 105 par. 1 Kpa/ a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu /art. 65 par. 1 Kpa/. Zdaniem Sądu nie tylko decyzja o umorzeniu po wyczerpaniu środków odwoławczych, ale także przekazaniu w trybie art. 65 par. 1 - jako czynność materialno-techniczna podlega kontroli NSA /po wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa/. Wojewoda Śl. nie wydał jednak decyzji i nie wykonał czynności materialno-technicznej. Pozostawał także bezczynny po dniu 1 stycznia 1999 r. i dlatego Sąd na podstawie art. 26 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.