II SA/Kr 1498/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej w K. Bożeny O. sprawy ze skargi Ryszarda P., Jadwigi P. na decyzję Wojewody K. z dnia 29 maja 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - skargę oddala. Decyzją z dnia 8.04.1998 r. (...) Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ udzielił Ryszardowi i Jadwidze małżonkom P. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-warsztatowego zlokalizowanego na. dz. ewid. 74 przy ul. C. 21 w K. W uzasadnieniu podniesiono, że Tadeusz i Kazimiera małżonkowie R. w latach 80-tych bez pozwolenia wybudowali budynek gospodarczy /oborę/ a w 1995 r. Ryszard i Jadwiga P. urządzili w nim warsztat ślusarski. Podniesiono także, iż decyzję wydano w oparciu o pismo P.T.I.S. w K. w którym stwierdzono, że uciążliwość obiektu jest znikoma, opinię kominiarską - potwierdzającą iż przewody kominowe są drożne a ciągi dobre, inwentaryzację i opinię techniczną mgr inż. Małgorzaty P. w której zalecono wykonanie szeregu zmian i przeróbek - które według oświadczenia Jadwigi P. zostały wykonane za wyjątkiem tynków zewnętrznych. Odwołanie od tej decyzji złożyła Maria K. i zarzuciła, że: - przedmiotowy budynek stanowi jej współwłasność z tytułu dziedziczenia, - nie wyrażała zgody na zmianę przeznaczenia, - nie zostały wykonane zalecenia wynikające z opinii technicznej, - działalność prowadzona w budynku powoduje hałas i zapylenie. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda K. decyzją z dnia 29.05.1998 r. (...) uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wywiedziono, że: - wprawdzie postanowieniem nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji to jednak nie wydano decyzji - na podstawie art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. - nakazującej dokonania przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, - w aktach sprawy brak jest miarodajnego dokumentu - opinii, stwierdzającego, że prace te zostały wykonane, co jest niezbędne do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r. /jest to oczywista omyłka pisarska bowiem nie budzi wątpliwości, że chodzi o Prawo Budowlane z 1974 r./, - opinia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego winna być wydana w formie postanowienia, na które stronom służy zażalenie, - w postępowaniu nie brały udziału wszystkie zainteresowane strony, a w szczególności właściciele posesji nr 19, przy której granicy został usytuowany przedmiotowy budynek. W związku z powyższym mając na uwadze podniesione okoliczności a także fakt, że nie została wyjaśniona jednoznacznie kwestia uciążliwości przedmiotowego budynku - co przede wszystkim w swoim odwołaniu podnosi Maria K. - spowodowało wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji złożyli Ryszard i Jadwiga P. i zarzucili w niej, że decyzja organu I instancji uchylona została "w sposób niezgodny, nie sprawdzony" a "żądane dokumenty znajdują się w aktach sprawy I instancji, a które nie zostały uwzględnione na etapie rozpatrywania przez Urząd Wojewódzki (...)." Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w zasadniczej części odwołał się do uzasadnienia swej decyzji, dodatkowo podnosząc, że w wprawdzie w aktach organu I instancji na stronie tytułowej "Inwentaryzacji i opinii technicznej (...)" istnieje zapis mgr inż. Małgorzaty P., stwierdzający, że zalecenia zostały wykonane /za wyjątkiem tynków zewnętrznych/ ale pochodzi on z dnia 8.06.1998 r. a więc już po wydaniu decyzji organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Należy się zgodzić z twierdzeniem organu II instancji, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli nie w całości to w znacznej części. Ta okoliczność uzasadnia zastosowanie przez organ II instancji - jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 par. 2 Kpa. Dodatkowo jeszcze należy zwrócić uwagę na inne okoliczności - niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie chodzi o dwie kwestie a raczej o dwie sprawy administracyjne. Pierwsza to tzw. legalizacja budynku wzniesionego bez stosownego pozwolenia. Druga zaś dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z obiektem wybudowanym w okresie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1974 r. Sprawa zaś jest rozpoznawana w okresie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1994 r. A więc dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest zastosowanie normy art. 103 Prawa Budowlanego z 1994 r. i wyjaśnienie pojęcia obiektu którego budowa została zakończona przed dniem 1.01.1995 r. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez obiekt, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie - Prawa Budowlanego z 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Konieczne jest więc ustalenie po pierwsze, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem którego budowa została zakończona - w rozumieniu wyżej podanej wykładni - przed dniem wejścia w życie Prawa Budowlanego z 1994 r., po drugie jaki był stan i przeznaczenie tego obiektu w dniu 31.12.1994 r., bowiem tzw. legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu może dotyczyć stanu i przeznaczenia z dnia 31.12.1994 r. z uwzględnieniem dyspozycji art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. Inne rozumienie tego przepisu prowadziło by do sankcjonowania samowoli budowlanej popełnionej już po wejściu w życie Prawa Budowlanego z 1994 r. - a prawo to jak wiadomo, nie przewiduje żadnej możliwości sankcjonowania takiego działania. Przykładowo można założyć sytuację, że w okresie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1974 r. wybudowano samowolnie budynek gospodarczy bez ogrzewania, instalacji wewnętrznych i zewnętrznych z przeznaczeniem na składowanie narzędzi rolniczych, natomiast po 1.01.1995 r. a więc w okresie obowiązywania już Prawa Budowlanego z 1994 r. budynek ten przebudowano i adaptowano na cele mieszkalne, wykonując wszelkie niezbędne instalacje, otwory okienne itp. roboty na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Gdyby więc usankcjonowano taką samowolę to dotyczyłaby ona - sankcjonowania robót budowlanych wykonanych już po 1.01.1995 r. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego /art. 37 ust. 1 i 2 - Prawa Budowlanego z 1974 r. organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę ale według stanu i przeznaczenia w dniu 31.12.1994 r. przyjmując zawiadomienie skarżącego o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie, po dopełnieniu warunków określonych w art. 41 i art. 42 - Prawa Budowlanego 1974 r, o ile nie ma ku temu przeszkód w obowiązujących przepisach prawa. Tak więc ewentualna decyzja wydana w trybie art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, może dotyczyć jak to powiedziano wyżej stanu i przeznaczenia budynku z dnia 31.12.1994 r. Rzeczą organów orzekających w sprawie będzie rozważenie co należy zrobić gdy zostanie stwierdzone, że przedmiotowy obiekt uległ przebudowie po 1.01.1995 r. i wykonano przy nim roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W związku z podnoszonym przez skarżącą zarzutem, że do przedmiotowego obiektu przysługuje jej prawo współwłasności stwierdzić należy, iż art. 42 Prawa Budowlanego z 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, stanowił, że udzielenie takiego zezwolenia może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Ze sformułowania użytego w tym przepisie wyraźnie więc wynika, iż aby uzyskać zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba być właścicielem nieruchomości. Skoro tak, to organ orzekający nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, jak przy udzielaniu pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością. Unormowanie zawarte w art. 42 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. dotyczy wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem. W związku z tym udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności i nie ma żadnego wpływu na ustalenie tych praw. Sprawa następna to kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zmiana sposobu użytkowania o której mowa w art. 71 Prawa Budowlanego z 1994 r. może nastąpić wyłącznie w stosunku do obiektu legalnie zbudowanego /zezwolenie na użytkowanie obiektu - wydane na podstawie Prawa Budowlanego z 1974 r. - decyduje o jego legalności ale z uwzględnieniem uwag wyżej przytoczonych/. W niniejszym przypadku zmiana ta ma polegać na zmianie użytkowania budynku gospodarczego /obory/ na warsztat ślusarski. Według ustaleń organu I instancji zmiana ta nastąpiła w 1995 r. a więc w sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa Budowlanego z 1994 r. z wszystkimi stąd płynącymi konsekwencjami. Art. 71 Prawa Budowlanego z 1994 r. nakazuje uzyskanie przez stronę pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym stanowi, że w takiej sprawie odpowiednio stosuje się przepisy art. 32. Co dopiero zacytowany przepis w ust. 4 pkt 2 domaga się wykazania przez zainteresowanego prawa do dysponowania nieruchomością. Tak więc w przypadku wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - wnioskodawca musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności taka czynność musi być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd w rozumieniu art. 199 Kc. W takim więc przypadku wnioskodawca musi się wylegitymować zgodą wszystkich współwłaścicieli albo rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Brak takiej zgody lub rozstrzygnięcia sądu powszechnego musi decydować o bezzasadności wniosku. Tak jak to powiedziano wyżej - w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia wymagały dwie sprawy. Pierwsza to tzw. legalizacja obiektu budowlanego i druga, to sprawa związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Konieczne jest więc zwrócenie przez organy administracji na treść art. 62 Kpa. Tak jak to powiedziano na wstępie rozważań, zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać temuż organowi sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Wyżej poczynione uwagi przemawiają za tym, że tak jest właśnie w sprawie niniejszej. Z tych też względów uznał Sąd, że decyzja organu II instancji - uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania jest zgodna z prawem a skoro tak, skargę przeciwko niej należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.