II SA/Wr 2367/98

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Anny P. na decyzję Wojewody J. z dnia 2 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności i opłaty za przekształcenie. Zaskarżoną ostateczną decyzją Wojewody J. z dnia 2 grudnia 1998 r. (...) utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J.-G. z dnia 28 października 1998 r. (...) w przedmiocie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. nr 2, określonej granicami działek nr 918/1 o pow. 7.754 m2 i nr 918/2 o pow. 11.647 m2. Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 1 ust. 2, art. 2 w zw. z art. 4, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ oraz art. 104 Kpa. Przekształcając prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zapisanej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J.-G. za numerem Kw 838 - na rzecz Anny P., Kierownik Urzędu Rejonowego w J.-G. - w punkcie 2 orzeczenia zobowiązał nabywczynię nieruchomości do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w ratach miesięcznych przez 10 lat na oznaczone konto; w punkcie 3 omawianej decyzji ustalił opłatę w 1998 r. za przekształcenie prawa w wysokości równej opłacie rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. w kwocie 6.878,31 zł, określając, że powyższa kwota płatna będzie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji; w punkcie 4 podał sposób waloryzacji kolejnych rat od 1999 r. według średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (...). Ostatnie dwa /5 i 6/ punkty orzeczenia mówią o ustanowieniu hipoteki przymusowej na zabezpieczenie całości waloryzowanej należności za przekształcenie oraz o tym, że kwestionowana decyzja stanowi podstawę do wpisu prawa własności do księgi wieczystej. W odwołaniu od pkt 3 tej decyzji Anna P. wniosła o zaliczenie opłaty za użytkowanie wieczyste, uiszczonej w całości za 1998 r. /w czterech kwartalnych ratach/, na poczet należności ujętej w decyzji przekształceniowej. Zdaniem odwołującej się strony, na możliwość takiego zarachowania wskazuje data wejścia w życie ustawy /1 stycznia 1998 r./ oraz okoliczność, że w analogicznej, wcześniejszej sprawie ten sam organ zaliczył skarżącej opłatę za pierwszy kwartał na poczet należności z tytułu przekształcenia. Orzekając w wyniku złożonego odwołania Wojewoda J. nie podzielił jego zarzutów, uznając trafność kwestionowanej decyzji (...). W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wywiedziono, że użytkowanie wieczyste działki powstało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., a strona uzyskała je w wyniku umowy z 26 września 1995 r. Wobec tego w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych /co w niniejszej sprawie zgodne jest z wolą wnioskodawczyni wyrażoną we wniosku o przekształcenie/ płatnych przez 10 lat. Wysokość raty rocznej jest równa wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997. Wojewoda zaznaczył również, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest niezależna od opłaty wniesionej za korzystanie z gruntu. Na ostateczną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła wnioskodawczyni. W piśmie podniosła, że zaskarża decyzję wojewody w całości, nie zawiera ona bowiem zapisu o zaliczeniu opłaty z tytułu "dzierżawy wieczystej" na konto rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r., zatem uiszczona za ten rok opłata z tytułu użytkowania wieczystego winna podlegać zarachowaniu na poczet należności z ustawy przekształceniowej, co miało miejsce w przypadku innej działki należącej także do Anny P. (...) W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas i dodając, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej przez użytkownika wieczystego wynika z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ujęta w art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Konkludując - autor odpowiedzi na skargę uważa, że są to dwa odrębne obowiązki prawne wynikające z różnych tytułów prawnych, dlatego opłata za użytkowanie wieczyste nie może być zaliczona na poczet raty rocznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określa rozdział 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a przede wszystkim jej art. 16. Z kolei z art. 21 tejże ustawy wynika, że rzeczą sądu administracyjnego jest sprawowanie - w toku postępowania przed nim - kontroli pod względem zgodności z prawem. Inaczej mówiąc, zgodnie z wiążącą sąd dyrektywą ustawową, winien on w każdej rozpoznawanej sprawie posługiwać się kryterium legalności. Zakreślone ustawowo granice poprzez właśnie to kryterium nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej decyzji. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy niniejszej zatem wymaga rozważenia, czy nie dokonując zaliczenia opłaty z tytułu użytkowania wieczytego na poczet opłaty za przekształcenie (...) prawa użytkowego wieczystego w prawo własności, właściwe organy administracji rządowej nie naruszyły prawa. Otóż ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ przyjmuje jako zasadę odpłatność przekształcenia. Wyjątki od tej reguły wylicza enumeratywnie art. 6 ustawy. Skoro ustawodawca przyjmuje jako zasadę odpłatność przekształcenia, należy uznać, że jego wolą było "zrekompensowanie" dotychczasowemu właścicielowi /Skarbowi Państwa lub gminie/ z jednej strony utraty przysługującego mu do nieruchomości gruntowej prawa własności, a z drugiej - stałego dopływu znaczących kwot z tytułu swoistego wynagrodzenia za korzystanie z cudzej rzeczy w postaci rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste działek. W konsekwencji należy uznać, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość kompensaty lub zaliczenia należności z tytułu uiszczonych opłat za użytkowanie wieczyste na poczet opłaty zapisanej w art. 4 ustawy, dałby temu wyraz wprost w zasadach naliczania opłat (...). Analiza całości przepisów ustawy w kształcie obowiązującym obecnie wydaje się dowodzić tezy przeciwnej. Otóż przepis art. 5a /dodany przez art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. - Dz.U. nr 156 poz. 1020, zmieniającej ustawę z dniem 5 stycznia 1999 r./ wprowadza - odmienne od ogólnych - zasady ustalania opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności dla osób, które wniosły jednorazową opłatę za część użytkowania wieczystego na podstawie odrębnych przepisów. Nie omawiając tej kwestii szerzej, z uwagi na jej brak związku z niniejszym stanem faktycznym, należy jednakże zwrócić uwagę na przepis pkt 3 przywołanego wyżej art. 5a, który zawiera zakaz zwrotu dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nadpłaty różnicy, jeśli jednorazowa opłata wniesiona w przeszłości z tytułu użytkowania wieczystego, przekracza okres rocznych opłat ratalnych wnoszonych z tytułu przekształcenia. Przede wszystkim jednak za niemożnością zaliczenia w całości lub nawet w części /proporcjonalnie do części roku, w jakiej działka pozostawała jeszcze w użytkowaniu wieczystym/ poniesionej przez użytkownika wieczystego rocznej opłaty za użytkowanie gruntu na poczet opłaty przekształceniowej przemawia całkowita odrębność obu opłat, podstaw prawnych je regulujących i aktów normatywnych nakładających na stronę oba zobowiązania pieniężne. Przepis art. 233 kodeksu cywilnego daje użytkownikowi wieczystemu możliwość korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z kolei z art. 238 Kc wynika, że użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Powtórzeniem tej kodeksowej zasady jest zapis ustępu 1 art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, który stanowi, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Ustęp 4 tego przepisu nakłada na użytkowników wieczystych obowiązek uiszczania opłat rocznych do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Termin ten może podlegać dalszemu przedłużeniu przez właściwy organ administracji, na wniosek użytkownika wieczystego, jednakże ten inny termin zapłaty nie może przekraczać danego roku kalendarzowego. Bez względu jednak na konkretną sytuację, w której użytkownik wieczysty wpłacił na ręce wierzyciela opłatę za użytkowanie wieczyste za dany rok w ustawowym terminie do 31 marca z góry czy wcześniej, czy też korzystał z dalszego udogodnienia w postaci zezwolenia na ratalne wpłaty należności w terminie nie dłuższym niż roczny, żadna z tych okoliczności nie może zmienić charakteru rocznego opłaty. Wspomniany termin jest bowiem terminem materialnoprawnym, zastrzeżonym na korzyść dłużnika, w rozumieniu art. 457 Kc, co ma ten skutek, że dłużnik /użytkownik wieczysty/ może wykonać świadczenie przed upływem terminu, natomiast przed jego upływem wierzyciel nie może żądać jego spełnienia. Tym samym należy uznać, iż ustawodawca poprzez samo dodanie i konsekwentne powtarzanie we wszystkich przepisach prawa materialnego mówiących o opłacie - przymiotnika "rocznej" nie daje możliwości korzystniejszej dla strony interpretacji sposobu realizacji świadczenia przekształceniowego, z zaliczeniem opłaty za korzystanie z prawa użytkowania wieczystego należnej za rok, w którym nastąpiło przekształcenie. (...) Każda z omawianych opłat ma swe źródło w innej ustawie: w kodeksie cywilnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami w przypadku szczególnej opłaty za korzystanie z cudzej rzeczy oraz w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w przypadku opłaty przekształceniowej/. Opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego jest świadczeniem okresowym /swoistym czynszem/, związanym z korzystaniem z cudzej rzeczy, zaś opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności jest wynagrodzeniem za określone w sposób szczególny przeniesienie własności nieruchomości gruntowej. Podsumowując należy stwierdzić, że wymieniona w art. 238 Kc i art. 7l ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ opłata za użytkowanie wieczyste za rok, w którym nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, nie podlega zaliczeniu na poczet opłaty wskazanej w art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm.; obecnie Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/, bez względu na termin złożenia wniosku o przekształcenie, jak również na datę wydania konstytutywnej decyzji przekształceniowej oraz formę /jednorazową, bądź ratalną/ uiszczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Podobne rozumowanie i analogiczną argumentację przedstawili także autorzy komentarza do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Kraków 1999 r., Kantor Wydawniczy "Zakamycze", str. 35 i n./ Z powodu stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji skarga podlega oddaleniu po myśli art. 27 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.