II SA/Ka 81/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody K. z dnia 10 grudnia 1997 r. w przedmiocie zameldowania Grażyny Sz. wraz z dziećmi na pobyt stały i Piotra M. na pobyt czasowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 23 października 1997 r. (...). Decyzją z dnia 23 października 1997 r. (...) Wójt Gminy W. z powołaniem się na treść art. 104 Kpa oraz art. 47 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm. zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności/ odmówił zameldowania Grażyny Sz., Piotra M., Katarzyny Sz. i Sebastiana M. na pobyt czasowy ponad dwa miesiące w mieszkaniu przy ul. D. 129/11 w W. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż główny najemca przedmiotowego lokalu Henryk Z. wyraził zgodę na zameldowanie w tym lokalu swojej córki Grażyny Sz. oraz wnuków Katarzyny Sz. i Sebastiana M. a nadto konkubina córki - Piotra M. na pobyt czasowy. Osoby te w lokalu tym faktycznie zamieszkują. Nie mają one jednak uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu gdyż zgody na ich tam zamieszkiwanie nie wyraziła Gmina W. będącą właścicielem, budynku w którym mieszkanie to się znajduje. Zarząd Gminy w uchwale z dnia 21.10.1997 r. nie wyraził w imieniu Gminy takiej zgody, a to mając na uwadze interes prawny Gminy polegający "na zapewnieniu mieszkańcom Gminy W. mieszkań w przypadku opróżnienia danego lokalu". W odwołaniu od tej decyzji Grażyna Sz. wniosła o jej zmianę przez uwzględnienie wniosku o zameldowanie na pobyt czasowy. W uzasadnieniu podniosła, iż wraz z dziećmi i konkubinom była w tym lokalu zameldowana na pobyt czasowy do 6 września 1997 r. z możliwością przedłużenia tego meldunku. Była przekonana, że do takiego przedłużenia dojdzie i dlatego w marcu 1997 r. przeprowadzili się do tego mieszkania wraz ze swoimi rzeczami i urządzeniami domowymi. Nadto podniosła, iż mieszkanie rodziców jest wystarczająco duże aby w nim zamieszkali. Zajmują tam dwa z trzech pokoi. W piśmie z dnia 24 listopada 1997 r. Grażyna Sz. wniosła o zameldowanie jej i dzieci na pobyt stały. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda K. zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 1997 r. (...) uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zameldowaniu w spornym mieszkaniu Grażyny Sz. wraz z dziećmi Katarzyną Sz. i Sebastianem M. na pobyt stały a Piotra M. na pobyt czasowy ponad dwa miesiące. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał organ odwoławczy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 10 ust. 1 i art. 2 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ww. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wbrew ustaleniom organu I instancji odwołująca się wraz z dziećmi i konkubinem mają pochodne uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu jako krewni I i II stopnia /odnośnie odwołującej się i jej dzieci/ najemców lokalu tj. Łucji i Henryka małżonków Z., którzy wyrazili zgodę na ich stałe w tym lokalu zamieszkiwanie i zameldowanie. Oni też wyrazili zgodę na czasowe zamieszkiwanie Piotra M. - konkubina ich córki. Osoby te mają zatem prawo do zamieszkiwania w tym lokalu bez obowiązku uzyskania zgody właściciela budynku czyli Gminy W., gdyż swoje uprawnienia wywodzą od osób mających do tego lokalu uprawnienia samoistne. Zdaniem organu II instancji z treści art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wynika uprawnienie dla właściciela budynku do decydowania z kim ma mieszkać najemca lokalu i a w konsekwencji o zameldowaniu danej osoby w lokalu najemcy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy W. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody K. podnosząc, iż zameldowane osoby nie posiadają uprawnienia do przebywania w lokalu udzielonego im przez właściciela budynku tj. Gminę W. Obowiązek uzyskania przez głównych najemców lokalu zgody Gminy W. na podnajem lub użyczenie całości lub części lokalu wynika z treści art. 14 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz z treści par. 8 wiążącej te podmioty umowy najmu lokalu z dnia 1 stycznia 1995 r. Zarzucono także, iż błędny jest pogląd jakoby najemcy lokalu mieli samoistne uprawnienia do przebywania w tym lokalu i aby tylko oni z wyłączeniem właściciela lokalu decydowali o tym kto z nimi może w tym lokalu mieszkać i być zameldowany. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu Cywilnego najemca jest zawsze posiadaczem zależnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik Wójta Gminy W. podniósł, iż Wójt ten reprezentuje w niniejszym postępowaniu Gminę i w jej też imieniu wniósł i popiera skargę. Zainteresowani Grażyna Sz., Henryk Z. i Piotr M. wnieśli o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć z urzędu dopuszczalność wniesienia skargi przez Gminę W. /według stanowiska zaprezentowanego na rozprawie przed NSA dnia 29.10.1999 r./ w sprawie, w której decyzję wydał w I instancji organ tej Gminy /Wójt Gminy/, a to wobec reprezentowanego w orzecznictwie NSA poglądu, iż w takim wypadku gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zajął NSA m.in. w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 /ONSA 1991 Nr 1 poz. 7/ stwierdzając, iż "Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt gminy, ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego /art. 197 Kpa/". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższego poglądu na gruncie obecnie obowiązujących przepisów /m.in. art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie podziela. Przede wszystkim Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 28 Kpa o przymiocie strony postępowania administracyjnego decyduje wykazanie przez dany podmiot, iż postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo iż żąda on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek /pomijając udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i dopuszczonej do udziału w postępowaniu organizacji społecznej/. Przy czym na gruncie tego przepisu jak i na gruncie treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o NSA interes prawny "wyraża się" w możliwości zastosowania prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w tym kontekście do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /tak odnośnie treści art. 33 ustawy o NSA Mariusz B. w rozprawie doktorskiej pt. "Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Gdańsk 1996 r. str. 105-106 wydruk w Bibliotece Uniwersytetu Gdańskiego - cyt. za J. Borkowski: Podmiot uprawniony do wniesienia skargi w świetle ustawy o NSA, wydruk referatu na konferencję sędziów NSA - Konstancin 1996 r./. Jak z powyższego wynika o statusie danego podmiotu jako strony decydują zupełnie inne przesłanki niż to jaki organ, korzystając z przyznanego mu władztwa administracyjnego /imperium/ podejmuje w danej sprawie rozstrzygnięcie administracyjne. Przymiot strony przysługujący danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym stanowi zatem przypisaną temu podmiotowi "wartość pierwotną" niezależną od uprawnień tego podmiotu lub jego organu do podejmowania władczych aktów administracyjnych. Dlatego też nie można stracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków /któremu przyznane są według przepisów prawa materialnego prawa i obowiązki związane z danym postępowaniem/ był w danej sprawie uczestnikiem procesu wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Odmienny pogląd pozostawałby zdaniem Sądu w sprzeczności z normatywną definicją strony zawartą w art. 28 Kpa oraz z definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zawartą w art. 33 ustawy o NSA. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją należy rozróżnić gminę jako podmiot samorządu terytorialnego wykonującą powierzone jej funkcje z zakresu zaspokajania wszelkich potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zarządu należącego do tej wspólnoty /gmin/ majątku, od uprawnień jej organów do sprawowania administracji publicznej przez podejmowanie w ramach przyznanego im władztwa administracyjnego /imperium/ rozstrzygnięć administracyjnych spraw indywidualnych. Na rozróżnienie to zwrócił trafnie uwagę NSA m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 1999 r. II SA/Ka 1623/97, przyznając gminie prawo do wniesienia skargi na decyzję SKO wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji Zarządu tej gminy w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego jej własność. Wydając decyzję w I instancji korzysta z przyznanego mu jako organowi gminy władztwa administracyjnego. Nie stoi to jednak zdaniem Sądu na przeszkodzie podejmowaniu przez Gminę W. czynności przysługujących stronie tego postępowania tj. podmiotowi będącemu właścicielem budynku, w którym znajduje się lokal objęty postępowaniem w sprawie o zameldowanie. Przesądza to o dopuszczalności wniesienia przez gminę skargi do NSA. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów proceduralnych jak i z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Dokonując zameldowania w objętym postępowaniem lokalu mieszkalnym stanął Wojewoda na stanowisku, iż prawo /uprawnienie/ Grażyny Sz. oraz jej dzieci i konkubina do przebywania w tym lokalu wynika z samoistnych uprawnień do tego lokalu przynależnych jej rodzicom /jako jego najemcom/. Wyrazili oni bowiem zgodę na ich zameldowanie w przedmiotowym lokalu. W konsekwencji stanął organ odwoławczy na stanowisku, iż uprawnienie tych osób do przebywania w tym lokalu jest w tym stanie faktycznym niezależne od stanowiska Gminy W., której własność stanowi budynek. Stanowiska tego na gruncie obowiązujących w czasie wydania zaskarżonej decyzji przepisów nie można zdaniem Sądu podzielić. Pozostaje ono bowiem w sprzeczności z treścią obowiązującej od dnia 11 listopada 1994 r. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 14 tej ustawy umowa podnajmu lokalu w całości lub jego części albo oddania w bezpłatne używanie wymaga zgody wynajmującego wyrażonej na piśmie, jednak wynajmujący nie może zgody odmówić bez uzasadnionej przyczyny. Wymóg wynikający treści tego przepisu został przy tym powtórzony w par. 8 łączącej rodziców Grażyny Sz. umowy najmu objętego postępowaniem mieszkania. Odnosi się on również do osób bliskich najemcy chyba, iż co innego wynika z innych przepisów prawa /np. zdaniem Sądu z treści art. 7 tej ustawy lub z art. 26 i art. 27 Kc/. W związku z przytoczoną wyżej treścią art. 14 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nieważna jest zawarta bez pisemnej zgody wynajmującego umowa użyczenia całości lub części lokalu mieszkalnego /w zw. z art. 58 par. 1 Kc/, a właśnie z taką umową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, iż Grażyna Sz. oraz jej dzieci i konkubin mieli z woli rodziców Grażyny Sz. jako najemców lokalu uprawnienia do przebywania w tym lokalu. Zgodzić się przy tym trzeba wbrew odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu w skardze, że rodzice Grażyny Sz. mają do przebywania w tym lokalu uprawnienia samoistne. Taka jest bowiem istota stosunku najmu lokalu mieszkalnego i nie przeczy temu stwierdzenie, iż posiadanie lokalu mieszkalnego oparte na umowie najmu jest posiadaniem zależnym. W związku ze zmianą stanu prawnego stracił też zdaniem Sądu aktualność wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1988 r. SA/Wr 431/88 /ONSA 1989 Nr 2 poz. 94/. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przy tym rozstrzygnięcie kwestii, czy orzekające w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie organy są uprawnione ustalić we własnym zakresie, iż odmowa wynajmującego wyrażenia zgody najemcy na użyczenie przez niego części lokalu jego najbliższym, została wyrażona bez uzasadnionej przyczyny w rozumieniu powołanego wyżej art. 14 ustawy o najmie lokali (...). Pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwalałaby bowiem uniknąć wszczynania w tym względzie odrębnych spraw w postępowaniu cywilnym, a w konsekwencji przyśpieszyć ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zameldowania. Byłoby to celowe zwłaszcza w odniesieniu do osób najbliższych najemcy i to w sytuacji gdy za dopuszczalnością umowy użyczenia przemawiają oprócz względów rodzinnych również inne istotne dla najemcy okoliczności /np. potrzeba uzyskania opieki w chorobie przy inwalidztwie/. Wtedy bowiem odmowa wyrażenia zgody na użyczenie wydaje się pozbawiona uzasadnionej przyczyny. Kwestia ta nie była zresztą przedmiotem jakichkolwiek rozważań organu odwoławczego. Problem sprowadza się jednak do ustalenia obiektywnego i precyzyjnie formułowanego kryterium rozróżnienia sytuacji, w których rozstrzygnięcie tej kwestii byłoby w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne. Nadto w świetle aktualnego unormowania stosunków najmu lokali mieszkalnych i użytkowych należałoby zdaniem Sądu raczej przyjąć, iż byłoby to rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym zagadnienia o charakterze cywilnym. Z tych też powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się ostatecznie do poglądu, iż spór w tym względzie powinny strony rozstrzygać przed sądem powszechnym przez wydanie orzeczenia w trybie art. 64 Kc. Skoro w niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia brak to z naruszeniem treści art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż zameldowanym przez organ II instancji osobom przysługiwało uprawnienie do przebywania w objętym postępowaniem lokalu. Skutkuje to przyjęcie, iż decyzja ta została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tego też powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ww. ustawy o NSA. Jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy Gmina W. podtrzyma swoją odmowę wyrażenia zgody na użyczenie części lokalu i w konsekwencji na zameldowanie to organ orzekający zobowiąże wnioskodawców do wystąpienia w określonym terminie ze stosownym powództwem cywilnym. Do czasu zakończenia sprawy cywilnej postępowanie administracyjne zawiesi. Gdy wnioskodawcy z takim powództwem nie wystąpią to przyjmie organ orzekający, iż starające się o zameldowanie osoby nie mają uprawnienia do przebywania w objętym postępowaniem lokalu. Będzie to skutkowało wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie ich zameldowania. Jak już wyżej podniesiono Sąd doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym zapadło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 24 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 8 Kpa. Konstatacja ta jest konsekwencją zajętego już wcześniej stanowiska, iż Gminie W. przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Wtedy zaś mamy do czynienia z sytuacją gdy rozstrzygnięcie władcze wydaje organ administracji publicznej będący jednocześnie jako osoba fizyczna pracownikiem strony postępowania, w którym ma on wydać rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu wydaje się zasadne przyjęcie w takiej sytuacji, iż pracownik ten pozostaje z jedną ze stron /z Gminą W./ w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Stanowi to zaś podstawę jego wyłączenia zgodnie z treścią art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa. Nadto udział takiej osoby w postępowaniu a w konsekwencji i w wydaniu rozstrzygnięcia mógłby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Stanowi to zatem także podstawę wyłączenia o jakiej mowa w art. 24 par. 3 Kpa /tak Roman H. i Marek Sz. - Gmina jako strona postępowania administracyjnego - jeszcze o skutkach prawnych uchylenia art. 27a Kpa i powołani w tym artykule inni przedstawiciele doktryny - Samorząd Terytorialny nr 11/96 str. 46-50/. Oznaczałoby to również próbę wchodzenia w stosunki prawne z samym sobą. Jak już nadmieniono wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady bezstronności /prawdy obiektywnej - art. 7 Kpa/ i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/. Z tych też względów w tego typu sprawach powinien mieć zastosowanie art. 26 par. 2 i art. 27 par. 1 i 2 Kpa /tak R. Hauser i M. Szewczyk. op.cit. str. 49/. Bezwzględne przestrzeganie takiego stanowiska w każdej sprawie, w której stroną jest gmina a podejmującym rozstrzygnięcie jej organ prowadziłoby jednak w praktyce do restytucji uchylonego art. 27a par. 1 Kpa, czyli niejako do obejścia woli prawodawcy. Nie wydaje się to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę konieczne i celowe. Zasady określone w art. 7 i 8 Kpa nie powinny być bowiem naruszone gdy wydane przez pracownika /organ/ podmiotu będącego stroną postępowania rozstrzygnięcie będzie zgodne z żądaniem pozostałych stron /strony/ tego postępowania. Wtedy też nie byłoby potrzeby wyłączania się organu. Taka interpretacja pozwala przy tym na przestrzeganie zasady określonej w art. 12 Kpa. Wymaga jednak zajęcia już w początkowym stadium postępowania jednoznacznego stanowiska przez stronę, której organ miałby wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Nie zawsze będzie to na tym etapie możliwe i dlatego również w sprawach w tym względzie wątpliwych organ powinien podlegać wyłączeniu. Uczyni tak też w niniejszej sprawie Wójt Gminy W. jeżeli Gmina jako strona postępowania nie cofnie swojego sprzeciwu co do zamieszkania i zameldowania Grażyny Sz. i jej dzieci oraz konkubina w mieszkaniu jej rodziców przy ul. D. 129/11 w W. Ponieważ decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem ww. przepisów proceduralnych, to skutkowało to jej uchyleniem na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy o NSA.