II SA/Lu 1205/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sejmiku Województwa L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 5 października 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności uchwały Nr XII/139/99 Sejmiku Województwa L. z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie powołania Rady L. Regionalnej Kasy Chorych - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądza od Wojewody L. na rzecz Sejmiku Województwa L. 200 /dwieście/ zł kosztów postępowania. Sejmik Województwa L. uchwałą Nr XII/139/99 z dnia 30 sierpnia 1999 r. podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ oraz art. 75 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ i par. 7 statutu L. Regionalnej Kasy Chorych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia regionalnych kas chorych i ich oddziałów, określenia ich siedzib i obszaru działania oraz nadania im statutów /Dz.U. nr 152 poz. 989/, powołał Radę L. Regionalnej Kasy Chorych, w składzie określonym w załączniku do uchwały. Według tego załącznika w skład Rady powołano 17 członków imiennie w nim wskazanych. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 października 1999 r. wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ w związku z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały w części powołania w skład Rady następujących osób: Edwarda H., Anny J.-Ch., Bogusława K., Henryka M., Andrzeja P. i Elżbiety W. Według ustaleń tego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazane wyżej osoby w dacie podjęcia uchwały pełniły funkcje przewodniczących bądź członków rad społecznych działających przy publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a powołanie ich na te stanowiska nastąpiło uchwałami Zarządu Województwa L. z dnia 30 czerwca 1999 r. Przepis art. 75 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym stanowi, że członkowie Rady Kasy Chorych nie mogą być jednocześnie członkami Zarządu, pracownikami Kas Chorych; świadczeniodawcami współpracującymi z Kasami Chorych, właścicielami, pracownikami lub osobami współpracującymi z zakładami opieki zdrowotnej, które zawarły umowę z Kasami Chorych na udzielanie świadczeń, a także członkami organów zakładu ubezpieczeń prowadzącego działalność ubezpieczeniową w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych, na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./. W dacie powołania w skład Rady Regionalnej L. Kasy Chorych wymienione wyżej osoby były jednocześnie członkami rad społecznych, tj. między innymi organami doradczymi kierowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej /art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, świadczących usługi zdrowotne na podstawie umów zawartych z Kasą Chorych. Podniesiono nadto, że stosownie do wymogu art. 75a ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Rada Kasy Chorych zbiera się na pierwszym posiedzeniu nie później, niż w ciągu 14 dni od dnia powołania, gdy tymczasem uchwały Zarządu Województwa L. o odwołaniu powyższych osób ze składu rad społecznych podjęte zostały w dniu 15 września 1999 r. Zatem uchwała Nr XII/139/99 jako sprzeczna z prawem w powyższej części i jest nieważna. Sejmik Województwa L. uchwałą Nr XIV/169/99 z dnia 25 października 1999 r. podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ postanowił na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, upoważniając Przewodniczącego Sejmiku do reprezentowania Sejmiku w tym postępowaniu i ustanowienia zastępców procesowych do tego postępowania. W skardze wniesionej przez Sejmik Województwa L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. skarżący wnosi o uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie skargi zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, bowiem organ nadzoru bezpodstawnie uznał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała jest sprzeczna z prawem. To stanowisko organu nadzorczego nie ma uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Art. 75 ust. 1 i 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym stanowią, że rada regionalnej Kasy Chorych powoływana jest przez sejmik oraz, że członkowie tej rady nie mogą być jednocześnie między innymi osobami współpracującymi z zakładami opieki zdrowotnej, które zawarły umowę z Kasami Chorych. Członkowie rady społecznej zakładu opieki zdrowotnej są osobami "współpracującymi z zakładem opieki zdrowotnej" w rozumieniu przepisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ rada społeczna publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest organem inicjującym i opiniodawczym podmiotu, który utworzył zakład oraz organem doradczym kierownika tego zakładu. Z istoty i charakteru kompetencji rady wynika, że jest ona ponadto organem współzarządzającym zakładem, gdyż uchwala ona statut zakładu i zatwierdza jego regulamin porządkowy. Członkowie rady społecznej pełniąc swoje funkcje współpracują z zakładem opieki zdrowotnej. W związku z tym skarga wyraża pogląd, że ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym zakazuje łączenie funkcji członka rady regionalnej Kasy Chorych z funkcją członka rady społecznej zakładu opieki zdrowotnej, który zawarł umowę z Kasą Chorych. Spotyka się jednak bardziej "liberalne" poglądy w tym zakresie, które uznają za dopuszczalne łączenie powyższych funkcji w świetle przepisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /vide: załączona opinia prawna Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP z dnia 21 września 1999 r. Nie oznacza jednak powyższy pogląd skargi, że członkowie rad społecznych zakładów opieki zdrowotnej nie mogą kandydować na członków rady regionalnej Kasy Chorych i być wybierani na tych członków przez Sejmik, bo tego nie zabrania czynić żaden przepis ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Jedyne kryterium kandydowania i powołania na członka rady Kasy Chorych jakie stawia art. 75 ust. 1 powołanej ustawy, to ubezpieczenie w danej Kasie. Przepis ten nie wyłącza z aktu powołania osób, o których stanowi art. 75 ust. 4 ustawy, które gdy zostaną powołane na członka rady Kasy Chorych przez Sejmik zgodnie z wymogiem art. 75 ust. 1 ustawy, winny zrzec się sprawowania funkcji o których stanowi art. 75 ust. 4 ustawy, bowiem funkcji tych nie można łączyć z członkostwem w radzie Kasy Chorych. Ewentualną sankcję za nie respektowanie tego zakazu może być odwołanie z członka rady Kasy Chorych przed upływem kadencji, co przewiduje art. 75a ust. 1 ustawy. Ustawa nie ustanawia nieważności powołania osób wskazanych w art. 75 ust. 4 ustawy na członków rady regionalnej kasy chorych. Wykładnia tego ostatniego przepisu dokonana przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niedopuszczalna na gruncie zasad obowiązujących w państwie prawa, bo bez wyraźnego wskazania ustawy prowadzi do wykluczenia z kręgu osób uprawnionych do kandydowania i powołania do składu rady Kasy Chorych osoby wymienione w art. 75 ust. 4 ustawy, a tym samym ogranicza ich prawo obywatelskie, prawo kandydowania i prawo do powołania na członka rady Kasy Chorych. Ograniczenia praw obywatelskich nie można domniemywać, lecz muszą one wynikać wprost z przepisów ustaw. W świetle powyższego uchwała Sejmiku Województwa L. powołująca do składu Rady L. Regionalnej Kasy Chorych osoby będące członkami rad społecznych przy zakładach opieki zdrowotnej została podjęta w zgodności z dyspozycją art. 75 ust. 1-3 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i nie naruszyła art. 75 ust. 4 tej ustawy. Dodatkowo podniesiono, że osoby kandydujące na członków Rady L. Regionalnej Kasy Chorych, którzy byli członkami rad społecznych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przed sesją Sejmiku złożyli oświadczenia o rezygnacji z członkostwa w radach społecznych w przypadku powołania ich na członków Rady Kasy Chorych. Odwołanie ich z członków społecznych rad zakładów opieki zdrowotnej nastąpiło przez Zarząd Województwa L. już po powołaniu ich na członków Rady Kasy Chorych w późniejszym terminie, co łączy się z istotą funkcjonowania organu odwołującego, będącego organem kolegialnym i który pracuje na zwoływanych w odpowiednim trybie posiedzeniach. Ta czynność była bez znaczenia dla bytu prawnego uchwały, której nieważność stwierdzona została zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z naruszeniem art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Motywy tej odpowiedzi podkreślają, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po wnikliwej analizie przedmiotowej uchwały i w granicach nadzoru określonego przepisami ustawy o samorządzie województwa. Rozstrzygnięcie to nie narusza art. 78 ust. 2 i art. 82 ust. 1 tej ustawy, bowiem uchwała Sejmiku Województwa L., której nieważność stwierdzona została tym rozstrzygnięciem podjęta została z naruszeniem art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./, który to przepis odnosi się do czasu dokonywania wyboru członków Rady Kasy Chorych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: W świetle art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ członkowie rady regionalnej Kasy Chorych nie mogą jednocześnie sprawować funkcji w tym przepisie wskazanych, w tym być pracownikami lub osobami współpracującymi z publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, które zawarły umowy z Kasami Chorych na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Do kręgu osób współpracujących z publicznymi zakładami opieki zdrowotnej należą członkowie rad społecznych tych zakładów, skoro w świetle art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ rada społeczna jest między innymi organem doradczym kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis art. 75 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie zakazuje jednak powoływania osób w nim wymienionych na członków rad regionalnych Kas Chorych stwierdzając tylko, że nie mogą oni sprawować tego stanowiska z jednoczesnym piastowaniem stanowisk w tym przepisie dokładnie wymienionych. Skoro przepis ten nie zawiera powyższego zakazu. to wnosić przez to należy, że osoby w nim wymienione mogą kandydować i być powoływane przez sejmik województwa do rad regionalnych Kas Chorych, jeśli tylko są ubezpieczeni w danej Kasie stosownie do wymogu wynikającego z art. 75 ust. 1 tej ustawy. Powyższe oznacza, że po dokonaniu powołania na członka rady regionalnej Kasy Chorych osoby sprawującej któreś ze stanowisk wskazanych w art. 75 ust. 4 ustawy winna ona podjąć decyzję o rezygnacji bądź z zajmowanego stanowiska w radzie społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej, bądź z członkostwa w radzie regionalnej kasy chorych. Nie uczynienie tego przez powołanego członka rady regionalnej Kasy Chorych stanowić winno podstawę do jego odwołania z tej funkcji w radzie regionalnej Kasy Chorych na podstawie art. 75a ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 75 ust. 4 ustawy. Takie rozumienie tych przepisów wynika z ich sformułowań oraz ich wykładni gramatycznej i logicznej. W konsekwencji tego należy przyjąć, że skoro przepis art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ nie zakazuje powoływania osób sprawujących funkcje w nim wskazane na członków rad regionalnych Kas Chorych i przez to nie zachodzą podstawy do stwierdzenia rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały Sejmiku województwa powołującej takie osoby na członków powyższego organu na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 maja 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ w związku z art. 75 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Sejmik Województwa L. uchwałą Nr XII/139/99 z dnia 30 sierpnia 1999 r. powołał na członków Rady L. Regionalnej Kasy Chorych między innymi Edwarda H., Annę J.-Ch., Bogusława K., Henryka M., Andrzeja P. i Elżbietę W., którzy byli członkami rad społecznych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie województwa L. i którzy z tych funkcji nie byli odwołani w czasie podejmowania powyższej uchwały. Z tej przyczyny nie zachodziła sprzeczność tej uchwały w odniesieniu do wskazanych osób z obowiązującymi przepisami prawnymi, a szczególnie z art. 75 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w świetle podniesionych wyżej uwag. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa już wcześniej powołanej i przez to w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega uchyleniu. Dodać jeszcze należy, że w świetle stanu faktycznego sprawy wskazane wyżej osoby powołane przedmiotową uchwałą na członków Rady L. Regionalnej Kasy Chorych przed podjęciem tej uchwały, czyli przed powołaniem ich na członków wskazanej Rady, złożyły pisemne oświadczenia woli, że w przypadku powołania ich na członków Rady rezygnują oni ze sprawowanych funkcji i stanowisk w radach społecznych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W świetle tych oświadczeń woli w kontekście treści art. 75 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, organ który osoby te powołał na zajmowane stanowiska w radach społecznych publicznych zakładów opieki zdrowotnej był oświadczeniami tymi związany, czyli nie mógł odmówić ich uwzględnienia i to zostało uczynione uchwałami Zarządu Województwa L. z dnia 15 września 1999 r. Podjęcie tych uchwał w tej dacie - zbyt późnej - wnioskować należy z poglądu wyrażonego przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - było w świetle wcześniej podniesionych okoliczności bez znaczenia dla bytu prawnego spornej uchwały. Gdyby jednak okoliczność ta mogła mieć jakiś wpływ na problem ważności tej uchwały, to stanowiłaby nieistotne naruszenie prawa przez tę uchwałę, a przez to w świetle art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa nie zachodziłyby przesłanki do wydania w dniu 5 października 1999 r. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów oraz na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - już powołanej wyżej - w odniesieniu do kosztów postępowania, orzeczono jak w sentencji wyroku.