II SA/Gd 2001/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wiesławy Cz. na decyzję Wojewody B. z dnia 22 września 1997 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. (...) z dnia 31 lipca 1997 r.; (...). Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 31 lipca 1997 r., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy B.-B. z dnia 30 kwietnia 1993 r. (...) udzielającą Marii Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalno-gospodarczą o dwóch kondygnacjach naziemnych i dachu płaskim, usytuowanego na granicy działek przy ul. F. 17 i 19 w B.-B., na podstawie art. 146 par. 2 Kpa stwierdził że opisana wyżej decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na niezawiadomieniu wszystkich stron o postępowaniu oraz orzekł o odmowie jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę i realizując zalecenia Wojewody B. zawarte w decyzji z dnia 23 kwietnia 1997 r. organ administracji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której Grażyna G., Henryk B. i Jarosław H. nie wnieśli sprzeciwu do inwestycji realizowanej przez Marię Ż. Ponadto inwestor przedłożył postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 16 lipca 1997 r., w którym pozytywnie zaopiniowano projekt rozbudowy budynku mieszkalnego oraz pismo Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia 29 lipca 1997 r. informujące, że projekt rozbudowy tego domu nie wymaga opinii Wydziału. Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego przez inwestora organ uznał za nieistotne i powołując się na uzasadnienie własnej decyzji z 7 lutego 1997 r. wskazał, że sprawę należało załatwić w sposób określony w rozstrzygnięciu. Wiesława Cz. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła, że organ administracji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez nią w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie, w którym organy obu instancji podejmowały różne rozstrzygnięcia. Istota sprawy polega na tym, że inwestor nie posiadał zgody na realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego na granicy działek, a sama budowa oparta na decyzji Wójta Gminy B.-B. z dnia 30 kwietnia 1993 r. prowadzona jest z naruszeniem par. 12 obowiązujących warunków technicznych. W postępowaniu tym nie brała ona udziału, a jej wcześniejsza zgoda dotyczyła tylko i wyłącznie realizacji na granicy działek budynku gospodarczego. W przedłożonym przez Marię Ż. projekcie budowlanym pominięto wiatrołap znajdujący się w jej budynku mieszkalnym od strony nieruchomości Marii Ż. Realizacja obiektu mieszkalnego na granicy działek w odległości kilkudziesięciu centymetrów od jej budynku mieszkalnego narusza przepisy prawa budowlanego, powoduje zacienienie działki i brak naturalnego oświetlenia w jej budynku. Wszystko to winno prowadzić do uchylenia decyzji dotychczasowej tym bardziej, że w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B.-B. nie przewidziano rozbudowy budynku istniejącego na działce Marii Ż. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 22 września 1997 r. wskazując w jej uzasadnieniu, że ostateczna decyzja z 30 kwietnia 1993 roku, którą udzielono Marii Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr 212/4 wydana została na podstawie przepisów prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ z uwzględnieniem przepisów warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980 r. /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. par. 13 tych warunków technicznych dopuszczał realizację bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami i z dachem z materiałów niepalnych pod warunkiem, Że nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zatwierdzony uchwałą (...) Rady Gminy w B.-B. z dnia 29 czerwca 1992 r. /Dz.Urz. Woj. B. nr 13 poz. 232/ przeznacza teren działki Nr 212/4, własność Marii Ż. i Nr 213/3, własność Wiesławy Cz. pod budownictwo mieszkaniowe wolnostojące i bliźniacze z zabudową usług nieuciążliwych - symbol C 8 MN. Plan dopuszcza wykorzystywanie poddasza na cele mieszkalne oraz stanowi, że dla realizacji usług i zabudowy warsztatowej obowiązuje opracowanie planów realizacyjnych oraz ich uzgodnienie z Państwowym Inspektorem Sanitarnym i Wydziałem Ochrony Środowiska UW w B.. W oparciu o ten zapis planu zobowiązano Marię Ż. do przedłożenia niezbędnych uzgodnień. Z obowiązku tego inwestor wywiązał się. Dokonana rozbudowa budynku o część mieszkalno-gospodarczą nie utrudnia prawidłowej zabudowy sąsiedniej działki a zarzut, że wykonany na granicy obiekt utrudnia dopływ światła dziennego jest bezzasadny, bowiem w budynku odwołującej się nie przewidywano tarasu nad wiatrołapem. Ponowne rozpatrywanie meritum sprawy winno uwzględniać aktualnie obowiązujący stan prawny, w którym przepis par. 12 ust. 6 warunków technicznych dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki między innymi pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Wiesławy Cz. z 30 listopada 1989 r., w którym wyraziła ona zgodę na pobudowanie przy granicy działki tylko budynku gospodarczego, które jest aktualnie kwestionowane. Zgodnie z par. 12 ust. 7 obowiązujących aktualnie warunków technicznych w razie braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, organ administracji może obecnie rozstrzygnąć o dopuszczalności usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Wobec wcześniejszych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w danym przypadku nie miałoby to miejsca. Powołując się na brak sprzeciwu dla tej inwestycji ze strony właścicieli działek nr 212/2 i nr 213/4 Wojewoda B. uznał, że zaskarżona decyzja jest słuszna i zasadna bowiem zgodnie z art. 146 par. 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W skardze do sądu administracyjnego Wiesława Cz. zarzuciła, że decyzja Wojewody B. narusza przepisy Prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. W sprawie jest bezsporne, że oświadczenie złożone 30 listopada 1989 r. dotyczące zgody wyłącznie na realizację budynku gospodarczego na granicy działek wykorzystane zostało przez inwestora w postępowaniu administracyjnym wszczętym w 1993 r. i przeprowadzonym całkowicie bez udziału skarżącej. Wyrażenie zgody o jakim mowa w par. 12 ust. 7 obowiązujących warunków technicznych może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym i tylko w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Trybu tego nie może zastąpić stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "stwierdza się, że w danym przypadku nie miałoby to miejsca". Odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej zaakceptowano stan sprzeczny z prawem poprzez pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na granicy działek tuż obok istniejącego budynku mieszkalnego. Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżona decyzja narusza ustalenia planu miejscowego, który nie przewidywał możliwości realizacji drugiego budynku mieszkalnego na działce Marii Ż. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej wszczęto wnioskiem Wiesławy Cz. z dnia 14 czerwca 1996 r., w którym wskazywała ona, że jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie została poinformowana o wydaniu pozwolenia na budowę sąsiadce Marii Ż., która realizuje na granicy działek, w odległości 80 cm od ściany jej budynku mieszkalnego posiadającego otwory okienne od tej strony, duży obiekt mieszkalno-gospodarczy, który całkowicie zasłoni jej dostęp światła dziennego. Obiekt ten wznoszony jest około 70 cm od tarasu, co zagraża jej bezpieczeństwu. W piśmie tym Wiesława Cz. wskazywała również, że budowa była przerwana na wiele lat i pozwolenie na budowę utraciło moc na podstawie art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Projektantem budynku i inspektorem nadzoru był mąż inwestorski Marii Ż., który w projekcie pominął fakt, że jej dom z tej strony posiada taras o powierzchni 10,5 m2. Organ I instancji tj. Wójt Gminy B.-B. dopiero po upływie kilku miesięcy wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, która uchylona została w całości decyzją Wojewody B. z 2 grudnia 1996 r. Odrębnym postanowieniem Wojewoda B. na podstawie art. 150 par. 2 w związku z art. 149 par. 1 i 2 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną Wójta Gminy B.-B. z dnia 30 kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Wiesława Cz. bez własnej winy nie brała udziału w ww. postępowaniu oraz nie doręczono jej ostatecznej decyzji o udzieleniu sąsiadce Marii Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na granicy działek. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wniosek Marii Ż. z dnia 21 kwietnia 1993 r. o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. F. 17, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i zawiadomienia właścicieli sąsiednich nieruchomości, rozpatrzono pozytywnie decyzję z 30 kwietnia 1993 r., której nie doręczono Wiesławie Cz. oraz właścicielom innych, sąsiednich nieruchomości. Projekt techniczny opracował w istocie inwestor Andrzej Ż., który na planie graficznym pominął taras znajdujący się przy budynku skarżącej nanosząc bez jej zgody uwagę i szkic planowanego budynku gospodarczego. /por. projekt techniczny załączony do wniosku/. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego załączono pisemne oświadczenie Wiesławy Cz. z dnia 30 listopada 1989 r., w którym wyrażała ona zgodę wyłącznie na realizację budynku gospodarczego na granicy działek. Postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną z 30 kwietnia 1993 r. przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 28, art. 9 i art. 10 par. 1 oraz art. 61 par. 4 Kpa. W sprawie tej, jak to prawidłowo przyjął Wojewoda B., zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, gdyż Wiesława Cz. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości - przy granicy jej działki. Zgodnie z art. 149 par. 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ nie tylko postępowania co do przyczyn wznowienia ale przede wszystkim postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym ponownie zatem bada się wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w czasie ponownego badania istoty sprawy /art. 149 par. 2 w związku z art. 151 par. 1 Kpa/. W uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji z naruszeniem art. 107 par. 1 i 3 Kpa brak jest ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji istniejącej na dwóch sąsiadujących nieruchomościach oraz oceny prawnej dotyczącej dopuszczalności budowy na granicy działek budynku mieszkalnego. W zaskarżonej decyzji Wojewody B. rozważa się sytuację budowy budynku gospodarczego na granicy działek, przywołując par. 13 warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980 r. w sytuacji gdy kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego. Organy administracji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa pominęły całkowicie tą okoliczność, że budynek mieszkalny skarżącej, którego częścią jest wiatrołap z tarasem wybudowany został w odległości około 80 cm od granicy działek. Obiekt ten istniał w dniu wydania pozwolenia na budowę w 1993 r. i uniemożliwiał w świetle przepisów prawa budowlanego /art. 5 ust. 2/ i warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. /par. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6/ wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego przy granicy działki budowlanej w odległości około 70 cm od istniejącego na sąsiedniej nieruchomości budynku. Po wznowieniu postępowania przy ocenie dopuszczalności wniosku inwestora miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47 ze zm./. Pominięcie tych przepisów oraz zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości doprowadziło organy administracji do błędnej oceny, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej /art. 146 par. 2 Kpa/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że wyrażenie zgody na sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki /par. 12 ust. 6 warunków technicznych/ przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie zwalnia organu administracji od obowiązku zapewnienia jego udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgoda taka musi być pisemna, jednoznaczna, bezwarunkowa i odnosić się do konkretnego rozwiązania przyjętego w projekcie budowlanym przedłożonym właściwemu organowi w postępowaniu o wydanie decyzji. Pozwala to na przyjęcie, że zgoda taka winna być złożona przed organem administracji, odnotowana w protokole w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że złożona została przez uprawnioną osobę /tj. właściciela lub wszystkich współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości/ i odnosi się do dopuszczalnej w prawie budowlanym rezygnacji z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich o jakich mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z przepisami warunków technicznych /par. 12 ust. 6/. Sąd podziela zarzut skargi, że w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, a opartej na art. 151 par. 2 w związku z art. 146 par. 2 Kpa, organ administracji nie był uprawniony do rozstrzygania o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6 par. 12 warunków technicznych, gdyż zagadnienie to, jako zagadnienie wstępne, dla wydania pozwolenia na budowę winno być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Na marginesie wskazać należy, że przepis par. 12 ust. 7 warunków technicznych uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez to, że reguluje materię zaskarżoną dla ustawy i wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia /Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. P 9/98 - OTK 1999 nr 4 poz. 75 /. W zaskarżonej decyzji dokonano oceny aktualnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w B.-B. przyjmując, że planowana rozbudowa domu mieszkalnego jest zgodna z tym planem. W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z tego planu, co uniemożliwia rozstrzygnięcie zarzutów skargi, która kwestionuje zgodność tej inwestycji z planem. Kwestia ta, wobec naruszenia warunków technicznych i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego przez planowaną inwestycję nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lecz winna być wyjaśniona w dalszym postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin budowy z dnia 16 grudnia 1996 r. (...), który w pkt 3 wykazuje odstępstwa inwestorów od pozwolenia na budowę z 30 kwietnia 1993 r. polegające między innymi na powiększeniu pomieszczeń, przedłużeniu o 2,70 m jednej ze ścian, wykonaniu nie przewidzianego w projekcie otworu wejściowego i balkonu. Odstępstw tych nie można uznać za nieistotne, gdyż dotyczą wielkości budynku oraz zmian mających wpływ na pogorszenie warunków właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Odstępstwa te jako samowola budowlana winny być przedmiotem oceny organów administracji w dalszym postępowaniu. Inwestor bez zgody skarżącej realizuje na granicy działek budynek mieszkalny, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy należy zatem przeprowadzić oględziny obydwu nieruchomości, utrwalić stan faktyczny w protokole oględzin, co będzie podstawą wydania decyzji o jakiej mowa w art. 151 Kpa. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1-3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzje organów obydwu instancji orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.