II SA/Ka 487/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzeja P. na decyzję Wojewody B. z dnia 5 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ch. z dnia 28 listopada 1997 r. (...), (...). Decyzją z dnia 14 września 1994 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, Burmistrz Miasta Ch. wstrzymał prowadzenie przez Andrzeja P. robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego z usługami na parterze na działce nr 1154/1 w G., gdyż wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę. W decyzji tej organ nakazał Andrzejowi P. przedłożenie inwentaryzacji technicznej budynku, planu realizacyjnego wraz z uzgodnieniami Dyrekcji PKP - Oddziału Drogowego w B.-B. oraz użytkownikami sieci pod i nadziemnych, a nadto zlecił wytyczenie aktualnych granic działki nr 1154/1 - w terminie do dnia 6 października 1994 r. W kolejnej decyzji wydanej w dniu 30 grudnia 1994 r. Burmistrz Miasta Ch. z powołaniem się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., par. 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. /Dz.U. nr 8 poz. 48/ oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Ch., zatwierdzony uchwałą byłej Rady Narodowej Miasta i Gminy Ch. z dnia 27 maja 1986 r. (...) /Dz.Urz. Woj. B. nr 8 poz. 198/ orzekł o "legalizacji wybudowanej części obiektu" i nakazał Andrzejowi P. wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "na podstawie którego zostanie wydana decyzja określająca dalszy tok postępowania /zgodnie z nowym prawem budowlanym obowiązującym od 01 stycznia 1995 r./ warunkujący wydanie decyzji o dokończenie budowy". W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył dokumenty wymagane do legalizacji rozpoczętej budowy, tj. inwentaryzację wykonanej części budynku, plan sytuacyjny, tytuł prawny do działki nr 1154/1, pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 listopada 1994 r. oraz zgodę właściciela działek nr 1156/7 i 1157 na budowę w granicy i oświadczenie współwłaścicieli działki nr 1154/1, oba poświadczone notarialnie. W toku dalszego postępowania Burmistrz Miasta Ch. decyzją z dnia 27 marca 1995 r. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ określił czynności, jakie winny być spełnione w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie przez inwestora - przedłożenie inwentaryzacji wybudowanej części obiektu wraz z ekspertyzą konstrukcyjno-budowlaną, projektu budowlanego z uwzględnieniem zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, których wielkości określa IV kategoria terenu górniczego i pozytywnej opinii przeciwpożarowej. W decyzji zastrzeżono, że wniosek z dokumentacją winien być złożony w terminie 6 miesięcy, w przeciwnym razie organ podejmie decyzję w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W uwzględnieniu prośby Andrzeja P. przedłużono mu termin do wykonania obowiązków, a w dniu 13 czerwca 1997 r. złożył on wniosek o udzielenie pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego, wniosek ten ponowił w dniu 29 lipca 1997 r. po uzupełnieniu dokumentacji. Postanowieniem z dnia 22 września 1997 r. Burmistrz Miasta Ch. nakazał Andrzejowi P. doprowadzenie do zgodności z przepisami rozwiązania zawartego w przedłożonym projekcie budowlanym przez zlikwidowanie okna w południowej ścianie budynku mieszkalnego, znajdującej się w odległości 2,90 m od granicy działki sąsiedniej. Po bezskutecznym upływie terminu 1 miesiąca określonego w postanowieniu Burmistrza Miasta Ch. decyzją z dnia 28 listopada 1997 r. (...) na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego oraz zobowiązał inwestora do ponownego wystąpienia w terminie 6 miesięcy z wnioskiem o pozwolenie z przedłożeniem nowego projektu budowlanego wolnego od usterek. W ocenie organu projekt nie spełnia wymogów zawartych w zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /M.P. 1995 nr 2 poz. 30/ oraz rozporządzenia tegoż Ministra z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995. nr 10 poz. 46/. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje pozostawienie w ścianie budynku usytuowanego na działce w odległości 2,90 m od granicy działki sąsiedniej. Nie uwzględniono zalecenia wynikającego z postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B.-B. dotyczącego pasa zieleni izolacyjnej od strony torów kolejowych i lokalizacji placu dla zbiorników do gromadzenia odpadów. Część opisowa i rysunkowa projektu nie jest kompletna, nie została rozróżniona część istniejąca i projektowana. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie stwierdził, że niewykonanie zobowiązania skutkować będzie podjęciem decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Andrzeja P. Wojewoda B. nie uwzględnił i decyzją z dnia 5 lutego 1998 r. (...) z powołaniem się na przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda w całości podzielił stanowisko Burmistrza Miasta Ch., iż przedłożony projekt nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych. Nieusunięcie przez inwestora wskazanych wad projektu musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy. Wojewoda zauważył przy tym, że inwestor wystąpił o pozwolenie na dokończenie budowy budynku mieszkalnego, tymczasem decyzja legalizacyjna z dnia 30 grudnia 1994 r. dotyczyła budynku mieszkalnego z usługami na parterze. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej P. zakwestionował legalność powyższej decyzji. Stwierdził, że projektant nigdy nie uchylał się od poprawienia projektu. Jednakże sposób, w jaki te wady zostały wykazywane w toku postępowania, pozostawia wiele do życzenia. Zaistniały konflikt, jak to określił skarżący, jest wynikiem aroganckiego zachowania urzędnika, któremu powierzono załatwienie tej sprawy i który "wybiórczo" stosuje przepisy prawa budowlanego, co naraża skarżącego na dodatkowe koszty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem skarżący podał, że w chwili wstrzymania prowadzenia robót budowlanych we wrześniu 1994 r. inwestycja polegająca na nadbudowie i dobudowie istniejącego budynku była praktycznie zakończona, z wyjątkiem zadaszenia całości budynku. Dach z kolei został wykonany po opracowaniu projektu budowlanego i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego budynku oraz jego dobudowie podjął i roboty te prowadził niezgodnie z przepisami, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestor dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne wymagało odpowiedniego przeciwdziałania ze strony organu nadzoru budowlanego powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Skutkiem stwierdzenia wykonywania robót bez pozwolenia było wydanie w dniu 14 września 1994 r. decyzji o ich wstrzymaniu w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ Na gruncie obowiązywania tych przepisów inwestor mógł uniknąć konsekwencji swego nagannego postępowania w sposób najdalej idący /nakazu rozbiórki/ pod warunkiem nieistnienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 2, tzn. w razie braku kolizji z gminnym przepisem planistycznym, niepowodowaniu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a nadto w razie braku "innych ważnych przyczyn". Wobec tego, że organ po stwierdzeniu samowoli budowlanej nie orzekł o rozbiórce będącego w budowie obiektu, a wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a w kolejnej decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r. określił czynności jakie należy wykonać oraz ich termin w celu uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tym samym przyjął, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego to stanowisko można zaakceptować. Wykazano, że obowiązujący w dacie realizacji budowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Ch. teren, na którym usytuowana jest działka skarżącego, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem obiektów handlowych i usług nieuciążliwych. Nie stwierdzono również, by realizowany obiekt mógł spowodować niedopuszczalne uciążliwości bądź pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych. Jednakże dalszy tok postępowania w tej sprawie jaki obrał organ pierwszej instancji i zaakceptował organ odwoławczy nie znajduje jurydycznego uzasadnienia. Przede wszystkim za niezrozumiałą uznać należy tę część decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r. w której organ orzekł o "legalizacji wybudowanej części obiektu". Zauważyć przyjdzie, że przepisy prawa budowlanego nie przewidywały możliwości podjęcia takiej decyzji, a jedynie tzw. postępowanie legalizacyjne w stosunku do wybudowanego obiektu mogło się zakończyć decyzją o pozwoleniu na użytkowanie po wykonaniu nakazanych zmian lub przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami i w razie stwierdzenia zdatności obiektu do użytku /art. 42 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r./. Umknęło organom, że postępowanie wskutek stwierdzonej samowoli zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 36 tego Prawa. Okoliczność; że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie oznaczało, że ocena możliwości wydania pozwolenia na wznowienie robót winna być dokonana - zgodnie z wyrażoną w art. 103 ust. 1 zasadą bezpośredniego działania nowego prawa - w oparciu o przepisy nowego Prawa budowlanego. Skoro organ nadzoru budowlanego ostateczną decyzją wydaną przed dniem 1 stycznia 1995 r. orzekł o wstrzymaniu robót przy budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia, to w takiej sytuacji także przy ocenie możliwości wznowienia robót budowlanych winny znaleźć zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Wszczęte postępowanie w sprawie popełnionej samowoli na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. toczyć się winno w dalszym ciągu na podstawie dotychczasowych przepisów aż do czasu "zalegalizowania" względnie orzeczenia rozbiórki. Nie są to bowiem dwie odrębne sprawy, jak to zdaje się rozumiały organy, ale jedna sprawa dotycząca popełnionej samowoli wszczęta przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pogląd powyższy znajduje swe uzasadnienie w unormowaniu wynikającym z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /por. w tym względzie wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r. II SA/Kr 940/96 - nie publ./. Tymczasem organ decydując się na prowadzenie /kontynuowanie/ postępowania po dniu 1 stycznia 1995 r. w tej sprawie na podstawie nowych przepisów Prawa budowlanego popadł w wewnętrzną sprzeczność w podjętych rozstrzygnięciach. Z jednej bowiem strony odmówił wydania pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, z drugiej zaś nie orzekł o losie wykonanych dotychczas robót. Jak wyżej wskazano, decyzja z dnia 30 grudnia 1994 r. w części orzekającej o "legalizacji wybudowanej części obiektu" w rzeczy samej nie kończyła postępowania w tym zakresie. Co więcej, niewykonanie nałożonych obowiązków nie mogło prowadzić do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na dokończenie budowy /ściślej na wznowienie robót budowlanych, lecz - przy odpowiednim stosowaniu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - decyzji o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części. Rzeczą więc organu po dniu 1 stycznia 1995 r. było kontynuować postępowanie w oparciu o dotychczasowe przepisy. Wobec tego, że nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego powykonawczego I co do wykonanych robót/ oraz projektu budowlanego /co do dalszych robót przy uwzględnieniu wykonanych/ należało ustalić, czy zachodzi potrzeba wykonania zmian lub przeróbek względnie innych czynności celem uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. W przypadku gdy wymagania i warunki nie zostałyby spełnione, zachodziłaby podstawa do orzeczenia przymusowej rozbiórki, w przeciwnym wypadku - do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót. W tym drugim wypadku dalsze postępowanie mogłoby się zakończyć decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w razie stwierdzenia zdatności do użytku obiektu. Orzekające w sprawie organy administracyjne tych okoliczności nie miały na uwadze, co było prostą konsekwencją nierozważenia wyłaniającego się w tej sprawie zagadnienia prawnego. Organy zaniedbały również powinności wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W aktach sprawy administracyjnej, brak jest protokołu z oględzin nieruchomości obrazującego stan robót na dzień wstrzymania ich prowadzenia, o ile oględziny takie zostały przeprowadzone. Z pisma organu, którego działanie zaskarżono, z dnia 5 stycznia 2000 r. wynika, że akta nie zawierają w ogóle takiego protokołu. Na rozprawie przed Sądem skarżący zaś stwierdził, że w dacie wstrzymania robót /14 września 1994 r./ inwestycja z wyłączeniem z konstrukcji dachowej była zakończona. Organy nie wyjaśniły również, jaki był stan obiektu w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, w szczególności czy po wstrzymaniu robót były kontynuowane i kiedy. Z twierdzeń skarżącego wynika natomiast, iż pozostałe do zakończenia budowy obiektu roboty były prowadzone, co więcej wykonane zostały po przedłożeniu organowi orzeczenia technicznego z projektem budowlanym, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ta ostatnia okoliczność ma istotne znaczenie dla finalnego wyniku sprawy. Gdyby bowiem, jak twierdzi skarżący, przed podjęciem kwestionowanej decyzji budowa była już zakończona, bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o pozwoleniu na wznowienie robót. Nie udziela się takiego pozwolenia w stosunku do inwestycji już zrealizowanej. W takim wypadku wyłania się kolejne zagadnienie, a mianowicie ocena samowolnego kontynuowania budowy części obiektu po dniu 1 stycznia 1995 r., gdy roboty budowlane zostały wstrzymane ostatecznym rozstrzygnięciem przed tą datą wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W takiej sytuacji można i należy bronić poglądu, iż do kontynuacji budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. /art. 48/. Wykonanie zaś rozbiórki części obiektu zrealizowanego po tej dacie niezgodnie z przepisami umożliwia zaś kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania przy zastosowaniu poprzednio obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Kierując się powyższymi uwagami należało dojść do konkluzji, iż nie mogły się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z powodu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania /art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa/ o wpływie istotnym dla końcowego załatwienia sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i orzeczenia - stosownie do wyniku sprawy - o kosztach postępowania sądowego w oparciu o art. 55 ust. 1 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełni organ materiał dowodowy we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie. Przede wszystkim ustali w sposób stanowczy jaki był stan budowy w dacie wstrzymania robót budowlanych, czy po wydaniu decyzji z dnia 14 września 1994 r. roboty przy budowie obiektu były kontynuowane, a jeśli tak w jakim zakresie i kiedy to miało miejsce. Organ prowadzący postępowanie dysponuje środkami pozwalającymi na poczynienie tych ustaleń i określenie właściwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia /art. 75 Kpa/. Dopiero wyjaśnienie tych istotnych okoliczności umożliwi prawidłowe ukierunkowanie postępowania mając na względzie ocenę prawną i wskazanie co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu.