II SA/Ka 367/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimiery W. na decyzję Wojewody K. z dnia 29 stycznia 1998 r., (...) w przedmiocie nakazania zamurowania otworu okiennego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 15 grudnia 1997 r., (...); (...). Na skutek wniosku Wincentego W. i Kazimiery W. z dnia 16 września 1996 r. i po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, w trakcie których odebrano oświadczenia od wnioskodawców i Józefy K. oraz przesłuchano świadków, Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia 15 grudnia 1997 r. nakazał Józefie K. demontaż okna w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. M. 3 w W. oraz zamurowanie otworu okiennego luksferami lub pustakami szklanymi, w terminie do dnia 30 czerwca 1998 r.. Jako podstawę prawną przytoczył przepisy art. 104 Kpa i par. 234 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał na ustalenie, iż inwestorka w 1996 r. zamontowała nowe okno plastikowe w miejsce istniejącego tam wcześniej okna drewnianego o tych samych gabarytach. Okno to stanowi jedyne doświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi i jest zwrócone w stronę nieruchomości małżonków W., dotychczas niezabudowanej, lecz przeznaczonej na cel budownictwa mieszkaniowego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Józefa K., która w odwołaniu wniosła o uchylenie go i umorzenie postępowania. Wywodziła, że decyzja powyższa jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, albowiem przedmiotowe okno jest jedynym doświetleniem pokoju zajmowanego przez córkę i jej dwoje małych dzieci. Zamurowanie okna luksferami spowoduje utrudniony dopływ światła. Pokój ten, wedle odwołującej się, istnieje od początku istnienia budynku, tj. od 30 lat i od tylu lat istniało sporny otwór, którego nie poszerzono przy wymianie okna na plastikowe. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, b. Wojewoda K. uchylił decyzję organu I instancji w całości i "orzekł o braku podstaw do wydania odwołującej się nakazu /zamurowania otworu okiennego luksferami lub cegłą szklaną w budynku położonym w W. przy ul. M. 3/, jeżeli otwór okienny istnieje od ok. 30 lat, a ponieważ sąsiednia posesja we fragmencie przylegającym do obiektu inwestora jest niezabudowana, otwór ten nie stwarza dodatkowego zagrożenia pożarowego". W motywach rozstrzygnięcia podał, iż brak jest podstaw do orzekania w sprawie na mocy przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego z 1994 r., skoro obiekt, wraz ze spornym oknem, istnieje od 30 lat. Jeżeli nadto zamiar Kazimiery W. zabudowania sąsiedniej działki nie został poparty żadnymi dowodami, nie zachodzi zmiana zabudowy sąsiednich nieruchomości, ani zwiększenie zagrożenia pożarowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimiera W. podważyła ustalenie, że sporny otwór okienny istniał od 30 lat w takich samych gabarytach, twierdząc, że inwestorka powiększyła go przy wymianie okna zastępując okno 80x80 cm oknem o wymiarach 120x120 cm. Nadto podniosła, iż zmieniła ona przeznaczenie budynku z inwentarskiego na pomieszczenie mieszkalne. Wszystko to nastąpiło bez zgody skarżącej, a budynek usytuowany jest w granicy. Wyeksponowała także fakt utrudnienia zabudowy jej działki takim postępowaniem, wymuszając oddalenie budynku od granicy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie analizuje tych zagadnień, a zdaniem skarżącej świadczą one o naruszeniu przepisów prawa budowlanego. W piśmie z dnia 16 lutego 2000 r. podkreśliła, że wymiana okna jest remontem podlegającym zgłoszeniu organowi nadzoru budowlanego, czego inwestorka nie uczyniła, a na co nie miała zgody sąsiada. Remont ten nie uwzględnia interesu skarżącej, która zamierza budować budynek mieszkalny na swej działce. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mają jak najbardziej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., w tym akty wykonawcze do ustawy. Wywodziła zatem, iż decyzja organu I instancji była zasadna, stąd zaskarżona decyzja nie powinna się ostać. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zawarte w niej, a zwłaszcza w powołanym powyżej piśmie procesowym, zarzuty są nie do odparcia. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten powołany jest do badania legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych, przy czym, w świetle brzmienia art. 51 tej ustawy nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż dokonuje kontroli kwestionowanego aktu całościowo, także w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Kontrola legalności obejmuje zgodność kwestionowanego aktu z normami prawa materialnego i procesowego, przy czym jego wzruszenie może nastąpić w razie stwierdzenia wadliwości stanowiącej o nieważności z mocy prawa albo stanowiącej podstawę wznowienia postępowania albo stwierdzenia uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy {art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy/. W pierwszej kolejności wypadnie podnieść wadliwość formalną zaskarżonej decyzji, gdyż treść jej osnowy wywołuje co najmniej wątpliwości co do zgodności rozstrzygnięcia z przepisami procedury administracyjnej. Przywołany przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji. Skoro organ odwoławczy w osnowie zaskarżonej decyzji nie wyrzekł, iż umarza postępowanie, przyjąć wypadnie, że orzekł negatywnie co do istoty sprawy. Wszak treść osnowy zaskarżonej decyzji jest niefortunna, bo nie dość, że obejmuje materię przypisaną uzasadnieniu decyzji, to jeszcze niezbyt poprawnie o niej rozstrzyga. Jeżeli bowiem brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych czynności, to uchyleniu decyzji organu I instancji winno towarzyszyć umorzenie postępowania przed tym organem. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe, skoro inwestor zachował się zgodnie z prawem albo skoro brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Taki był zresztą pierwotny zamiar organu I instancji, błędnie wyrażony w piśmie, miast w decyzji, z którego ten jednak z niewiadomych względów się wycofał. W drugiej kolejności należy podzielić zarzut skarżącej, że wymiana okna wymagała zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego. Prace te stanowią bowiem remont, a więc roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Art. 3 pkt 7 tej ustawy jednoznacznie zalicza do robót budowlanych m.in. remont. Ten zaś jest wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W sprawie ustalono w sposób nie, ulegający wątpliwości, iż Józefa K. wymieniła okno w należącym do niej budynku mieszkalnym. Nie można tej czynności traktować jako bieżącej konserwacji. Ta bowiem polegałaby na dokonywaniu czynności zmierzających do zachowania stanu używalności rzeczy i jej przydatności do umówionego użytku, nie zaś na jej wymianie. Dla przykładu w zakres bieżącej konserwacji wchodzi malowanie okna, uszczelnianie go, wymiana szyb, klamek, wymiana parapetów. Natomiast wymiana całego okna ten zakres przekracza i stanowi remont. W tym miejscu warto przywołać uregulowania przyjęte w prawie cywilnym odnoszące się do najmu lokali mieszkalnych i wzajemnych stosunków pomiędzy wynajmującym i najemcą w przedmiocie napraw, konserwacji i wymiany elementów wchodzących w skład lokalu. Generalną zasadę precyzuje art. 662 par. 2 i 3 Kc, stanowiąc, iż obowiązkiem wynajmującego jest utrzymywanie rzeczy najętej w stanie przydatnym do umówionego użytku przez czas trwania najmu, zaś obowiązkiem najemcy czynienie drobnych nakładów połączonych ze zwykłym używaniem rzeczy. Uszczegóławia ją art. 681 Kc powiadając, że drobnymi nakładami obciążającymi najemcę są zwłaszcza m.in. drobne naprawy podłóg, drzwi, okien. Wedle brzmienia art. 9 ust. 3 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ do obowiązków wynajmującego należy m.in. wymiana stolarki okiennej, zaś naprawa i konserwacja okien, zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, obciąża najemcę. Oznacza to, iż wymiana okna nie może być traktowana jako bieżąca konserwacja, a jest ona remontem, a więc wchodzi w zakres pojęcia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zaś, w świetle art. 28 tej ustawy, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Remont nie jest budową wymagającą pozwolenia na budowę, zatem nie ma zastosowania art. 29 ust. 1, wszak art. 29 ust. 2 pkt 1 zwalniając takie roboty budowlane od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nakłada obowiązek zgłoszenia wykonywania takich robót. Obowiązek ten precyzuje art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Poza sporem pozostają fakty, iż takiego zgłoszenia inwestorka nie dokonała i że roboty remontowe już wykonała. Okoliczność, że otwór istnieje od 30 lat nie ma w tym aspekcie sprawy żadnego znaczenia. Nie ma też znaczenia, mająca, jak się wydaje /bo organy administracyjne ustalając tę okoliczność nie dokonały oceny wiarygodności dowodów/, oparcie w zebranym materiale dowodowym, okoliczność, iż nie doszło do powiększenia otworu okiennego, gdyż nie zmienia to postaci rzeczy, iż dokonano robót bez zgłoszenia. Oznacza to tylko tyle, że w takiej sytuacji inwestorka nie musiała dysponować pozwoleniem na budowę polegającą na powiększeniu otworu, wszak winna była dokonać zgłoszenia robót polegających na wymianie okna. Podobnie pozbawione odniesienia do sprawy są wywody skarżącej jakoby inwestorka dokonała samowolnej zmiany sposobu zużytkowania obiektu. Bezzasadne są wreszcie podnoszone przez nią kwestie związane z zamiarem budowy domu, konieczności zachowania odległości, jeżeli bowiem budynek i otwór okienny istniały od wielu lat, i nie zmieniły gabarytów, to zagadnienia te rozmijają się z materią sprawy, jaką jest samowolnie dokonany remont. Dokonane zgłoszenie i związane z nim skutki też nie uwzględniałyby tych okoliczności, tym bardziej, że na remont ten nie była potrzebna zgoda skarżącej. Na koniec godzi się podkreślić, iż nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie należało odmówić zastosowania Prawa budowlanego z 1994 r. i jego aktów wykonawczych, skoro bowiem roboty wykonywane były pod rządami tych przepisów, one mają zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym. Nie chodzi w nim wszak o roboty prowadzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Podniesionych powyżej faktów nie dostrzegł organ odwoławczy i w konsekwencji wydał błędną decyzję. Narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i prawo procesowe, przeto nie mogła się ostać. Wyeliminować z obrotu prawnego należało także poprzedzającą ją decyzję, która oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej i chybionych założeniach oraz wnioskach, opisanych w jej uzasadnieniu. W szczególności nie ma podstawy prawnej i faktycznej do wydania nakazu zamurowania otworu okiennego, zaś nakazany demontaż okna może wynikać tylko z innej oceny ustaleń faktycznych i przy zastosowaniu innej podstawy prawnej. Nie można nakazać likwidacji otworu okiennego usytuowanego w granicy nieruchomości, istniejącego 30 lat z tego powodu, iż sąsiad ma zamiar /nieudowodniony/ budowy domu. Decyzja ta jest tylko pozornie korzystna dla skarżącej, przeto na przeszkodzie jej uchyleniu nie stał przepis art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie podjęcie czynności zmierzających do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Rozważy organ możliwość zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, kierując się rozważaniami rozgraniczającymi zakres art. 48 i art. 50 /też art. 51/ tej ustawy, zawartymi w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 31/. Wydaje się, iż nie będzie błędem stwierdzenie, iż dokonane w terminie poprawne zgłoszenie robót budowlanych nie powinno byłoby spotkać się ze sprzeciwem. W aktualnych okolicznościach sprawy trudno też podtrzymać pogląd o zasadności nakazu zamurowania otworu okiennego. Mając przytoczone względy na uwadze, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 55 ust. 1 i 3 tej ustawy, przy przyjęciu kosztów zastępstwa wynikających z wkładu pełnomocnika skarżącej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, w szczególności zważając na fakty, iż sporządził on jedno pismo procesowe i popierał skargę podczas rozprawy, nadto, że najniższa opłata z tego tytułu wynosi 200 zł.