I SA 1463/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusława W. działającego w imieniu i na rzecz małoletniej Aleksandry W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skreślenia z listy uczniów - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 listopada 1998 r. (...); (...). Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 9 lipca 1999 r. (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 listopada 1998 r. (...), którą na podstawie art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kuratora Oświaty w W. z dnia 18 marca 1997 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję dyrektora Niepublicznej Szkoły Podstawowej Nr 47 w W. z dnia "17 lutego 1997 r." w sprawie skreślenia Aleksandry W. z listy uczniów. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia 26 listopada 1998 r. (...) Minister Edukacji Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kuratora Oświaty w W. z dnia 18 marca 1997 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję dyrektora Niepublicznej Szkoły Podstawowej Nr 47 w W., na podstawie której Aleksandra W. została skreślona z listy uczniów tej szkoły. Minister Edukacji Narodowej rozpatrując złożony przez stronę wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kuratora Oświaty, nie podzielił zawartych w nim zarzutów co do istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji, określonych w art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Minister Edukacji Narodowej nie stwierdził zarzucanego naruszenia przez Kuratora Oświaty przepisów o właściwości, tj. powołanego przez stronę art. 39 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Organ stwierdził, że nie znalazł także potwierdzenia zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem wskazanych przez stronę przepisów materialnych i proceduralnych: przepisów Kpa dotyczących odwołań oraz doręczania pism /art. 111 par. 1 i art. 39/, przepisu art. 29 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, art. 5 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 Konwencji o prawach dziecka. Minister Edukacji Narodowej stwierdził wprawdzie, iż decyzja Kuratora Oświaty dotknięta jest określonymi, wskazanymi w wydanej decyzji wadami, jednakże - w jego ocenie - nie noszą one znamion rażącego naruszenia prawa ani też nie wyczerpują żadnej z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa. W konsekwencji Minister Edukacji Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kuratora Oświaty. Nie zgadzając się z taką oceną i rozstrzygnięciem sprawy, strona wniosła o ponowne jej rozpatrzenie. W ocenie strony, dokonana w decyzji Ministra Edukacji Narodowej wykładnia przepisów prawa jest niedopuszczalna, gdyż zakłada nieracjonalność działania ustawodawcy. Przy dokonywaniu wykładni należało - jak stwierdziła strona - wziąć pod uwagę wzajemną relację przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./ i przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, regulujących obowiązki dyrektora szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, jako kumulatywny zbieg przepisów. W szczególności zaś podkreślenia wymagają obowiązki dyrektora tak szkoły publicznej, jak i niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, związane z powierzonym stanowiskiem, określone w zarządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie zadań nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkole. Mając powyższe na uwadze, strona zarzuciła Ministrowi pominięcie następujących kwestii. W pierwszym rzędzie, jak podniosła, dyrektor Niepublicznej Szkoły Podstawowej Nr 47 w W., jako szkoły posiadającej uprawnienia szkoły publicznej, poza obowiązkami wymienionymi w art. 6, art. 6a ust. 5 i art. 7 ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela, jest obowiązany realizować zadania określone w art. 16, art. 19, art. 33 ust. 5 i 6, art. 37, art. 39, art. 40 ust. 4 i 7 oraz art. 41 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz zadania określone w zarządzeniu w sprawie zadań nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkole. Z powyższego strona wywodzi, że dyrektor Niepublicznej Szkoły Podstawowej Nr 47 w W., która posiada uprawnienia szkoły publicznej, nie może, w drodze decyzji, skreślić ucznia objętego obowiązkiem szkolnym z listy uczniów tej szkoły, zgodnie z art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty oraz podtrzymuje twierdzenie, iż uczeń taki na wniosek dyrektora szkoły może zostać przeniesiony przez Kuratora Oświaty do innej szkoły. Strona wskazała także na wynikający z art. 61 par. 4 Kpa obowiązek zawiadomienia przez Kuratora Oświaty o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich osób będących stronami w sprawie. W ocenie strony, wykładnia zawarta w decyzji Ministra, zgodnie z którą przepis art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty nie dotyczy uczniów niepublicznych szkół podstawowych, jest niedopuszczalna, bowiem założenie takie jest nieprawidłowe. Należy wyjść z uznania, iż zastosowanie powołanego art. 39 ust. 2a do ustalonego stanu faktycznego musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (...) Kuratora Oświaty w W. i decyzji dyrektora Niepublicznej Szkoły Podstawowej Nr 47 w W. Następnie strona stwierdziła, iż decyzja powinna być wydana i podpisana przez Kuratora Oświaty ze wskazaniem, iż działał on w imieniu Wojewody W., na podstawie art. 31 ustawy o systemie oświaty. Ponadto strona podniosła, iż akta sprawy jednoznacznie wskazują, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego. W konsekwencji zaś strona nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w postępowaniu odwoławczym, tj. - jak to określiła przysługującego jej aż do zamknięcia rozprawy prawa zgłaszania dowodów i przytaczania okoliczności faktycznych na uzasadnienie swoich wniosków lub odparcie wniosków i twierdzeń strony przeciwnej /szkoły/, co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty są niezasadne, zaś dokonana przez stronę interpretacja przepisów prawa jest błędna. Nie zgodzono się z twierdzeniem strony, co do stosowania przepisu art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty do ucznia niepublicznej szkoły podstawowej i przytoczoną na jego poparcie argumentacją. W tym względzie podtrzymano stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 26 listopada 1998 r. z niezbędnym jedynie jego uszczegółowieniem. Przepis art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, wykluczający możliwość skreślenia ucznia objętego obowiązkiem szkolnym z listy uczniów i przewidujący przeniesienie takiego ucznia przez kuratora oświaty do innej szkoły, znajduje się w rozdziale 3 ustawy, który w całości odnosi się do szkół i placówek publicznych. Przesądza o tym jednoznacznie brzmiący tytuł tego rozdziału - "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi". Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych obowiązane są - z racji posiadania przedmiotowych uprawnień - stosować się do niektórych spośród wymogów obowiązujących w szkołach publicznych. W świetle art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotyczy to podstawy programowej kształcenia ogólnego /kształcenia w zawodzie lub profilu kształcenia zawodowego/, zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów /z wyjątkiem egzaminów wstępnych/, prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, kształcenia w zawodach określonych w odpowiedniej klasyfikacji oraz zatrudniania nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych. W odniesieniu do szkół publicznych powyższe kwestie regulują akty prawne, wydane na podstawie zawartych w powołanym wyżej rozdziale 3 ustawy o systemie oświaty, przepisów art. 22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 24 ust. 1, a w odniesieniu do kwalifikacji nauczycieli - akt prawny wydany na podstawie art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela. Ponadto przepis art. 89 znajdujący się w rozdziale 8 ustawy o systemie oświaty. dotyczącym szkół i placówek niepublicznych, odsyła do odpowiedniego stosowania obowiązującego w szkołach publicznych art. 33 wymienionej ustawy. Podkreślono, że w przypadku art. 39 ust. 2a żaden przepis ustawy o systemie oświaty, ani też powoływanej przez stronę Karty Nauczyciela, nie zawiera jakiegokolwiek odesłania czy sformułowania pozwalającego przyjąć, iż ma on zastosowanie także do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Tylko zaś w takim przypadku możliwe byłoby objęcie dyspozycją art. 39 ust. 2a uczniów realizujących obowiązek szkolny w wymienionych szkołach. Natomiast w żadnym razie nie uzasadniają przyjęcia takiego poglądu wskazane przez stronę we wniosku przepisy ustawy o systemie oświaty i Karty Nauczyciela. Nie tylko bowiem nie zawierają one żadnego odesłania do art. 39 ust. 2a, ale w większości w ogóle nie dotyczą szkół niepublicznych. Stwierdzono też, że nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 39 ust. 2 a dotyczy wyłącznie uczniów realizujących obowiązek szkolny w szkołach publicznych, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, aby miał on zastosowanie także do uczniów objętych obowiązkiem szkolnym, lecz uczęszczających do szkół niepublicznych. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do zarzucanego przez stronę rażącego naruszenia przez Kuratora Oświaty powołanego przepisu. Jak wyjaśniono w decyzji z dnia 26 listopada 1998 r. uczeń niepublicznej szkoły podstawowej może być skreślony z listy uczniów i skreślenie to odbywa się zgodnie z przepisami rozdziału 8 ustawy o systemie oświaty. Podzielono natomiast zastrzeżenia strony dotyczące niewskazania przez Kuratora Oświaty w decyzji, iż działał on w imieniu Wojewody W. Tym samym nie został bowiem spełniony wymóg wynikający z art. 107 par. 1 Kpa. Ten formalny brak decyzji Kuratora Oświaty nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem w ten sposób ocenić sytuacji, w której Kurator działający w rzeczywistości w imieniu wojewody - kurator jest bowiem upoważniony do takiego działania /w tym wydawania decyzji administracyjnych/ ustawowo, zgodnie z art. 31 ustawy o systemie oświaty - na istniejące upoważnienie nie powołuje się. Odmiennie wyglądałaby ocena w sytuacji, gdyby Kurator nie był upoważniony do wydania decyzji - wówczas niewątpliwie działałby z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do podnoszonych przez stronę zastrzeżeń o jednoznacznym rażącym naruszeniu prawa materialnego i procesowego z odwołaniem się do akt sprawy - to z uwagi na ogólny charakter tego zastrzeżenia stwierdzono, iż ocena innych zarzutów, podniesionych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kuratora Oświaty, do których Minister Edukacji Narodowej odniósł się w decyzji z dnia 26 listopada 1998 r., nie uległa zmianie. W ocenie Ministra, omówione w decyzji z dnia 26 listopada 1998 r. uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i nie wpłynęły na wynik sprawy. Natomiast w związku z podnoszonym przez stronę zastrzeżeniem co do niemożności przedstawienia w konsekwencji zaistniałych naruszeń stanowiska w postępowaniu odwoławczym, przysługującego do zamknięcia rozprawy - stwierdzono, iż Kurator Oświaty nie przeprowadził w tym postępowaniu rozprawy, o której mowa w art. 89-96 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kuratora Oświaty, Minister Edukacji Narodowej nie znalazł uzasadnienia do zmiany wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 26 listopada 1998 r. Decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lipca 1999 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusław W. działając w imieniu i na rzecz małoletniej Aleksandry W., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w świetle art. 39 ust. 2 cyt. ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły nie może w drodze decyzji skreślić z listy uczniów ucznia objętego obowiązkiem szkolnym w przypadkach określonych w statucie szkoły. W uzasadnionych przypadkach uczeń ten, na wniosek dyrektora szkoły, może zostać przeniesiony przez kuratora oświaty do innej szkoły. Stosownie do art. 19 Kpa każdy organ obowiązany jest przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W istniejącym stanie faktycznym kurator oświaty jako organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do wydania ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wstępnie należy stwierdzić, że Sąd uznał za trafny pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji kuratora oświaty, iż skreślenie ucznia z listy uczniów w szkole publicznej jak i niepublicznej następuje na podstawie decyzji administracyjnej /art. 39 ust. 2 cyt. ustawy o systemie oświaty/. Wielokrotnie takie stanowisko zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny jak też Sąd Najwyższy /patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r. III AZP 28/95 - OSNAPU 1996 nr 11 poz. 149/. Prawidłowo przyjęto również, iż pismo dyrektora szkoły z dnia 6 lutego 1997 r. /a nie jak błędnie podano w decyzji Kuratora Oświaty z dnia 17 lutego 1997 r./ dotyczące skreślenia Aleksandry W. z listy uczniów stanowi decyzję administracyjną, mimo że jak stwierdziły te organy nie spełnia ono w całości wymogów przewidzianych w art. 107 par. 1 Kpa, to zawiera w swej treści istotne rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Nie można jednak uznać za prawidłowy pogląd organu, że ucznia szkoły niepublicznej objętego obowiązkiem szkolnym /art. 39 ust. 2a cyt. ustawy/ skreślić z listy uczniów szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej może dyrektor tej szkoły. Przepis art. 39 ust. 2a odnoszący się do uczniów objętych obowiązkiem szkolnym ogranicza uprawnienia dyrektora szkoły do skreślenia tych uczniów z listy uczniów /nadane treścią art. 39 ust. 2/, przy czym bez znaczenia jest, czy jest to szkoła publiczna czy niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej. W uzasadnionych przypadkach, a przypadki te powinien wymieniać statut szkoły, dyrektor każdej szkoły podstawowej może wystąpić z wnioskiem do kuratora oświaty o przeniesienie ucznia objętego obowiązkiem szkolnym do innej szkoły. Zasady postępowania unormowane przepisem art. 39 ust. 2a nie rozróżniają uczniów szkół publicznych i szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej. Pomimo braku w rozdziale 8 cyt. ustawy, który poświęcony jest szkołom i placówkom niepublicznym odpowiednika art. 39 ust. 2 i 2a, to z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku, iż tylko w szkołach publicznych może dochodzić do skreślenia ucznia z listy uczniów w drodze decyzji administracyjnej czy też tylko w takiej samej szkole przeniesienie ucznia objętego obowiązkiem szkolnym do innej szkoły. Skoro uprawnienia dyrektora szkoły do skreślenia ucznia z listy uczniów nie objętych obowiązkiem szkolnym /art. 39 ust. 2/ obejmują również dyrektora szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej to i tych samych szkół dotyczy ustęp 2a, który stwierdza generalnie "przepis ustępu 2 nie dotyczy ucznia objętego obowiązkiem szkolnym (...)". Ograniczenie to obejmuje uczniów, a nie rodzajów szkół, do których odnosi się ustęp 2. Dokonanie regulacji szkół i placówek niepublicznych w odrębnym rozdziale 8 cyt. ustawy jest następstwem ich odrębności majątkowej i organizacyjnej i dążeniem do zapewnienia tej kategorii szkół pożądanej jednolitości. Stosownie do art. 2 pkt 2 cyt. ustawy wszystkie szkoły podstawowe, a więc także niepubliczne objęte są systemem oświaty. Wynika to z tego, że niepubliczne szkoły podstawowe mogą działać tylko jako szkoły z uprawnieniami szkoły publicznej /art. 8 cyt. ustawy/. Uczęszczanie do takiej szkoły stanowi wypełnianie obowiązku szkolnego /art. 15 i art. 16 cyt. ustawy/. Wprowadza to szkoły podstawowe niepubliczne w system oświaty pod względem organizacyjnym i nadzoru /patrz cyt. uchwała SN z dnia 18 października 1995 r./. Obowiązek ewidencji szkoły niepublicznej w określonej przez ustawę procedurze zapewnia kuratorowi oświaty nadzór nad szkołą w zakresie unormowanym ustawą. Zgodnie z art. 89, przepisy art. 33 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 4 podkreśla, iż nadzorowi pedagogicznemu sprawowanemu przez kuratora podlega w szczególności przestrzeganie przez szkołę praw ucznia i praw dziecka. Skoro więc szkole podstawowej niepublicznej, założonej zgodnie z art. 82 ust. 1-3 cyt. ustawy przysługują uprawnienia szkoły publicznej w dniu rozpoczęcia działalności /art. 85 cyt. ustawy/, to szkoła taka ma również uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem /uzasadnionym przepisami statutu szkoły/ do kuratora oświaty o przeniesienie ucznia objętego obowiązkiem szkolnym do innej szkoły. Decyzję w tym zakresie powinien i wydać kurator oświaty, a nie dyrektor szkoły. Zgodnie z art. 84 cyt. ustawy szkoła lub placówka niepubliczna działa na podstawie statutu ale w związku z treścią tego przepisu nasuwa się pierwsza uwaga, iż przepis ten nie jest zawężony do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a druga - jeśli szkoła taka jest objęta systemem oświaty, to jej statut nie może byś sprzeczny z przepisami cytowanej ustawy. Statut szkoły, do której uczęszczała skarżąca w par. 28 uprawnia dyrektora szkoły do skreślenia ucznia z listy szkoły w określonych przypadkach. Przepis par. 28 statutu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 39 ust. 2a w odniesieniu do uczniów objętych obowiązkiem szkolnym, a przecież akt niższego rzędu nie może być sprzeczny z aktem wyższego rzędu. Nietrafny jest również argument organu, iż umieszczenie przepisu art. 39 ust. 2 jak i całego przepisu art. 39 mówiącego o uprawnieniach dyrektora szkoły w rozdziale 3 ustawy mówiącym o zarządzaniu szkołami i placówkami publicznymi, wskazuje na brak podstaw do jego stosowania w odniesieniu do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Skoro ustawa mówi, że szkole podstawowej niepublicznej założonej zgodnie z art. 82 ust. 1-3 przysługują uprawnienia /a więc wszystkie/ szkoły publicznej, to brak jest podstaw do wybiórczego stosowania przepisów odnoszących się do szkoły publicznej, jeśli ustawa tak nie stanowi. Skoro rozdział 3 normuje zarządzanie szkołami publicznymi /i szkołami o uprawnieniach szkół publicznych/ przez wymienione w nim organy, to odnosi się on do organów wszystkich tego rodzaju szkół. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.