II SA/Ka 831/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy P. na decyzję Wojewody Cz. z dnia 23 marca 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. z dnia 12 grudnia 1997 r.; (...). Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. decyzją z dnia 12 grudnia 1997 r. nakazał Annie L. dostarczenie projektu powykonawczego wraz z opinią techniczną wprowadzonych zmian w realizowanej inwestycji /budowa budynku gospodarczego/ w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. U podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ a w jego uzasadnieniu podano, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę w związku z czym wstrzymano roboty budowlane i konsekwentnie do wydanego postanowienia o ich wstrzymaniu "dalszym działaniem jest przedmiotowa decyzja". W odwołaniu Ewa P. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości - postulowała uchylenie decyzji i doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Odwołująca wykazywała, że jedynie wyegzekwowanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest stanem zgodnym z prawem, a nakazane decyzją czynności nie doprowadzą do "istoty sprawy tj. zgodności obiektu z projektem budowlanym". Podniosła także i to, że dokonane odstępstwa pogorszyły w istotny sposób warunki użytkowania jej działki i w obszernych wywodach odwołująca odniosła się zarówno do przewidzianych prawem obowiązków inwestora jak i konsekwencji naruszenia tych obowiązków. Nadto zwrócono uwagę na to, że prawo budowlane nie zna pojęcia projektu powykonawczego. Ewa P. poinformowała także o tym, że mimo wstrzymania robót budowlanych inwestor kontynuował budowę poprzez przykrycie dachu i wstawienie stolarki okiennej. Zastępca Dyrektora Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego, działający z upoważnienia Wojewody Cz. decyzją z dnia 23 marca 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach orzeczenia organ odwoławczy podkreślił, że żądane przez odwołującą rozstrzygnięcie może być wydane jedynie w przypadku nie wykonania obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją. Podano również, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały jedynie na zmianie konstrukcji dachu oraz poszerzeniu budynku o 1 m w kierunku działki inwestora. Organ uznał, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane mimo ich wstrzymania stanowiły jedynie zabezpieczenie obiektu przed zimą. W skardze Ewa P. powieliła argumenty zaprezentowane w odwołaniu i uwypukliła to, że nałożone na inwestora obowiązki nie są znane prawu budowlanemu. Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że dopuszczalne było takie "zabezpieczenie" obiektu przed skutkami zimy, albowiem przeprowadzone roboty przekształciły stan budowy /ze stanu surowego otwartego w stan surowy zamknięty/. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji przyznając jednocześnie, że użyte w niej określenie projekt powykonawczy nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym. Zainteresowana Anna L. pismem procesowym z dnia 23 stycznia 2000 r. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśnia, że po wykonaniu obowiązków uzyskała już ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Do pisma dołączono m.in. decyzję Wojewody Cz. z dnia 19 grudnia 1998 r. zezwalającą na użytkowanie spornego budynku. Decyzja ta jest przedmiotem odrębnej skargi Ewy P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, a podniesione w niej argumenty trafne. Zważyć bowiem przyjdzie, że podstawowym obowiązkiem inwestora jest prowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z ustaleniami i warunkami zawartymi w tej decyzji. Naruszenie tych obowiązków rodzi określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zwanej dalej ustawą, konsekwencje, z którymi inwestor musi się liczyć. Prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub z odstępstwami od tego pozwolenia odbywa się zatem w ramach ryzyka inwestora. Komentowana ustawa w sposób radykalny likwiduje skutki samowoli budowlanej, zarówno odnoszącej się do budowy bez pozwolenia jak i wbrew jego warunkom. Ten ostatni przypadek samowoli budowlanej może również doprowadzić do sankcji jakie rodzi budowa bez pozwolenia, a to w sytuacji, gdy inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 1 ustawy istotne odstępstwo możliwe jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a realizacja inwestycji bez takiej decyzji powoduje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 36a ust. 2/. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia istotnego odstępstwa pozostawiając jego interpretację organowi nadzoru budowlanego. Właściwa wykładnia tego zwrotu jest niezwykle istotna dla przyszłych losów inwestycji realizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli bowiem właściwy organ stwierdzi, że wprowadzone zmiany odbiegają od zatwierdzonego projektu, czy udzielonego pozwolenia na budowę w sposób nieistotny to może wydać decyzję zmierzającą do sanowania tych zmian. Natomiast gdy uzna, że zmiany te są istotne to mocą art. 36a ust. 2 zobligowany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjąć należy, że nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które nie wpłynęłyby na treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy zatwierdzeniu projektu. Nieistotnym odstępstwem jest taka zmiana, która zgodna jest z przepisami prawa budowlanego /w tym wykonawczymi/, nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego usytuowania i gabarytów i nie wpływa niekorzystnie na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc zmiana która nie spowodowałaby odmowy wydania pozwolenia na budowę. Rozważenia z kolei wymaga kwestia dopuszczalności budowy obiektu w granicy nieruchomości i związane z nią zagadnienie ewentualnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka realizacja inwestycji jest wyjątkiem od zasad odnoszących się do usytuowania obiektów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ i możliwa jest jedynie za pisemną zgodą sąsiada /właściciela sąsiedniej nieruchomości/ lub w sytuacji gdy takie usytuowanie budynku wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgoda właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku w granicy bądź w odległościach mniej szych niż wskazane w rozporządzeniu najczęściej /tak jak w rozpoznanej sprawie/ udzielana jest w oparciu o przedłożony projekt i odnosi się do propozycji zawartych w tym projekcie. Odstępstwo od projektu, przy realizacji inwestycji w granicy, kwestionowane przez udzielającego zgodę jest zawsze istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, albowiem stosownie do wcześniejszych uwag brak zgody miałby wpływ na treść decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku braku zgody sąsiada pozwolenie nie zostałoby udzielone. Godzi się przy tym zauważyć, że takie usytuowanie budynku, będące warunkowym odstępstwem od zasad jego usytuowania zwykle wpływa niekorzystnie na warunki użytkowania działki udzielającego zgodę stąd też wszelkie zmiany wprowadzone przez inwestora są naruszeniem prawa własności sąsiada, które i tak przez fakt udzielenia zgody zostało w pewnym zakresie ograniczone. Przenosząc te uwagi na sprawę poddaną kognicji Sądu, przypomnieć należy, że inwestycja realizowana jest w granicy działki skarżącej. Skarżąca udzieliła pisemnej zgody na jej realizację po zapoznaniu się z projektem. Bezspornym jest również, że inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, albowiem zmienił wysokość dachu i jego konstrukcję oraz wymiary budynku. Zmiany te z przyczyn wyłożonych były istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oparta została o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zgodnie z którym właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Obowiązek ten powstaje m.in. wtedy, gdy roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach /art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy/. Jak słusznie wywodzi skarżąca, wykonanie obowiązku określonego w przywołanym przepisie powinno polegać na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tymczasem organ nadzoru budowlanego z naruszeniem tegoż przepisu zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji celem sanowania powstałej samowoli. Uszło przy tym uwadze organu, że istotne odstępstwa możliwe są tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie niedopuszczalnym jest ich sanowanie w sposób zaproponowany przez organ. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przesądziło to o konieczności uchylenia zarówno decyzji Wojewody Cz. jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Uwzględniając skargę orzeczono o kosztach na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.